VIII. Исполнение федеральных законов

и федеральная администрация

Статья 83

Земли исполняют федеральные законы, как свои собственные, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного.

Статья 84

1. Если земли исполняют федеральные законы, как свои собственные, то они сами регулируют создание ведомств и процедуры управления, поскольку федеральные законы с одобрения Бундесрата не устанавливают иного.

IX. Правосудие

Статья 92

Юрисдикционная власть вверяется судьям; она осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами, предусмотренными в настоящем Основном законе, и судами земель.

Статья 93

1) Федеральный конституционный суд выносит решения:

2) при наличии разногласий или сомнений относительно того, соответствует ли федеральное право или право земли по своей форме и содержанию настоящему Основному закону…

З) при наличии разногласий относительно прав и обязанностей Федерации и земель, в частности в случаях применения землями норм федерального права и при осуществлении федерального надзора;

4) по конституционным жалобам общин или объединений общин по поводу нарушений каким-либо законом права на самоуправление…

Статья 101

1. Чрезвычайные суды не допускаются. Никто не может быть изъят из ведения своего законного судьи.

2. Суды особой компетенции могут быть учреждены законом.

Статья 102

Смертная казнь отменяется.

X. Финансы

Статья 104а

1. Поскольку настоящий Основной закон не предусматривает иного, Федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач.

Статья 108

1. Таможенные пошлины, финансовые монополии, налоги с оборота, регулируемые федеральным законодательством, включая налоги на импорт и выплаты в рамках Европейского Сообщества, регулируются федеральными финансовыми ведомствами…

2. Прочие налоги регулируются финансовыми ведомствами земель.

Статья 109

1. Федерация и земли самостоятельны и независимы в ведении своего бюджетного хозяйства.

Статья 146

Настоящий Основной закон, который в результате достижения единства и свободы Германии распространяется на весь германский народ, прекратит свое действие в день, когда вступит силу Конституция, принятая свободным решением германского народа.

Хрестоматия по всеобщей истории государства и права

/ Под ред. И.И.Батыра и Е.В.Поликарповой. – М., 1996.

Документ № 5

Франц Йозеф Штраус(1915-1988) – политический и государственный деятель, один из лидеров баварской партии Христианско-социальный союз(ХСС).

Из воспоминаний Франца Йозефа Штрауса

(Извлечение)

Естественно, в сознании тех, кто взялся за новое политическое переустройство, американцы играли главенствующую роль. Британцы ограждали свою деятельность скорее региональными рамками, собственно говоря, лишь границами своей зоны. И о французской оккупационной власти также мало, что знали в Баварии. Шарль де Голль, который в августе 1944 года вошел в Париж, лишь позднее занял место в нашем политическом сознании. Он считался поборником сепаратистских решений в отношении Германии, а в известной мере из-за очень недружелюбного отношения французов к нам слыл непримиримым врагом немцев в своей оккупационной зоне. Люди были рады тому, что в Баварии, за исключением Линдау на Боденском озере, находятся американские, а не французские оккупационные войска. Передовые части 1-й армии французов (там были также марокканцы и коло­ниальные войска) дошли до Дисена на озере Аммерзее (Дисен расположен лишь в нескольких километрах от Шонгау). Они отличались жестокостью. В сравнении с ними американцы выглядели более корректными и щедрыми, к ним мы питали несравненно большее доверие. А ведь именно американцы нас победили, опустошили бомбардировками нашу страну, в то время как французы были побеждены нами. Здесь, правда, сыграли свою роль стереотип «заклятого врага», скверное обращение французов с немцами после первой мировой войны и, не в последнюю очередь, пресловутый Версальский договор, который был использован в пропагандистском арсенале Гитлера с чрезвычайно большим успехом. К американцам, несмотря на произведенные ими бомбежки с воздуха, относились как к более великодушным и чутким людям - с точки зрения здравого смысла это был трудно объяснимый феномен. В лице французов видели тех, кто вообще не хотел видеть больше никакой Германии.

Поэтому по-прежнему ставка делалась на американцев в надежде, что они не оставят немцев в беде. К тому же тогда царила атмосфера покорности своей судьбе, люди жили с чувством, которое вряд ли можно представить сегодня и которое выражали слова: «Слава богу, опять удалось выжить!». Тогдашнее настроение вообще невозможно понять молодому поколению, и даже те, кто пережил эти годы, могут лишь с трудом воскресить его в памяти. Когда я вспоминаю свою работу в администрации Шонгау, то думаю: сколько же было у нас всяких проблем и забот!

В районе Шонгау насчитывалось 26 тыс. «коренных жителей». Этих людей почти не затронули военные потери. Но численность его населения за несколько лет возросла на 35-38 тыс. человек. Это был довольно благополучный район, в нем жили мелкие крестьяне и ремесленники; здесь существовало также немного промышленных предприятий, которые располагали ограниченными возможностями. Общественных приютов совсем не было. И вдруг появились тысячи людей; начиная с 1946 года туда каждую неделю прибывало несколько сот человек. Бавария стала местом расселения беженцев из Богемии и Моравии, а также силезцев и жителей Восточной Пруссии. Картину ужасной нищеты, гнетущей нужды являли собой, прежде всего люди с поездов, прибывавших из Чехословакии. Как разместить их? Как накормить? Эти вопросы занимали меня денно и нощно.

Христианско-социальный союз с его политикой, ориентированной на христианские нравственные ценности, считал своим естественным долгом принять изгнанных и беженцев у нас, в Баварии. Это была, таким образом, сугубо национальная задача - сделать для них все, что было в наших силах. Но не только в этом состояло дело. Мы вели жестокую борьбу против Баварской партии, в ходе которой у нас были серьезные издержки, поскольку оппоненты, естественно, апеллировали к инстинктам очень консервативного местного населения, которое сопротивлялось принятию «чужаков».

«Изгнанных с родины» мы тогда очень быстро начали подключать к политической деятельности. Так, например, в своем районе я сразу же энергично выступил за то, чтобы изгнанные получили представительство в общинных и городских советах, а также в районном собрании депутатов. Из числа судетских немцев мы в свое время рекрутировали в ХСС видных деятелей, например депутата бундестага, а позднее баварского министра по вопросам труда Ханса Шютца, который счел главным делом своей политической жизни участие в качестве депутата бундестага в подготовке и разработке законодательства о компенсации немецким гражданам за утраченную ими недвижимость. Среди известных силезцев, обосновавшихся в Баварии, следует назвать Вальтера Ринке.

Сегодня считается само собой разумеющимся говорить о судетских немцах как о четвертом баварском племени. Но начало этому процессу консолидации было положено в то время. Наша задача облегчалась традиционной близостью южных немцев. Беженцев и изгнанных с бывшей территории австрийского государства принимали как непосредственных соседей в противоположность немцам из дале­ких Силезии и Восточной Пруссии. Поэтому Бавария официально взяла шефство над судетскими немцами. Судетских немцев мы считаем баварским племенем, а других немцев- братьями, разделившими нашу судьбу. Важной частью нашей общей стратегии была интеграция изгнанных и беженцев в ХСС. Цель этого плана, который был разработан, главным образом, мной и с которым согласились другие (некоторые лишь условно), состояла в том, чтобы охватить своим влиянием всех избирателей, независимо от того, баварцы они или нет. В ходе реализации политики включения беженцев в жизнь Баварии нашим главным противником, как уже говорилось, была Баварская партия. Она будила инстинкты и эмоции, которые были для нас очень опасными.

Вначале самой главной была забота о хлебе насущном. Это касалось, прежде всего, тех, кто был занят в низшем звене управленческого аппарата. Тогда я так много занимался хищениями и спекуляцией на благо жителей своего района, что вообще не вышел бы из тюрьмы, если бы все оценивалось с позиции закона и права. Искусство «добывания», которому научили в вермахте, оправдало себя. Иногда это были крохи, а порой выпадала и крупная добыча. Для преодоления общей нужды требовались самые насущные вещи. Поскольку мы ощущали нехватку картофеля и зерна, а в избытке был сыр, то установили контакты с теми районами, где зерна и картофеля было много, в основном с Нижней Баварией, и взамен предложили необходимый им сыр…

Для нас не имело значения, что валютная реформа может привести к острой конфронтации между Востоком и Западом, к экономическому обособлению советской зоны оккупации от западных. И хотя в то время я не очень разбирался в экономике, я уяснил для себя в первую очередь две вещи, связанные с валютной реформой. Во-первых, то, что новая валюта - неизбежная предпосылка для существования любого экономического строя; во-вторых, экономическая реформа окажется простым сотрясением воздуха, если не будет подкреплена радикальным изменением экономической системы, отменой директивных методов управления и государственного ценообразования, предпринимательской инициативой, соответствующим налоговым законодательством, иначе говоря - социальным рыночным хозяйством.

С проведением валютной реформы, предусматривавшей выплату «подушных денег» (20 марок на ребенка и 40 - на взрослого), отмену контроля над ценами, настал час истины: прошли времена черного рынка, где сигареты подчас играли роль валютного эквивалента. И всюду, где прежде административное давление и жесткий контроль не позволяли приводить цены в соответствие с количеством товарной массы, стоимость товаров автоматически подскочила. С этого времени я понял, что не имеет никакого смысла бороться с рынком, даже если задействовать против него всю государственную машину вместе с дорогостоящим механизмом контроля. Попадется один правонарушитель из десяти, а девять ускользнут. По этим же причинам, будучи ландратом, я закрывал глаза на незаконный убой скота, ибо бессмысленно карать нарушителей по всей строгости закона. Социал-демократы, приверженные государственной экономике, принудительному плановому хозяйству, требовали ужесточить наказания за нарушения в сфере экономики и возлагали ответственность за любые злоупотребления на рыночное хозяйство Эрхарда…

В ходе образования государства ФРГ (в тех случаях, когда решающее слово было за немцами, а не за союзниками) важную роль играли земли. Земли существовали все годы, предшествовавшие созданию ФРГ и наступлению эры Аденауэра. Поначалу неясным представлялся облик будущей федерации: ее внешнюю форму, определенную Основным законом, предстояло еще наполнить практическим и политическим содержанием. Для Баварии и ее ведущей партии ХСС, для меня, ее генерального секретаря, было важно, чтобы федерализм как главный элемент государственного строя не подмял под себя все остальное. Нашей главной заботой было сохранить равновесие между землями и федерацией. Земли в роли исполнителя приказов, поступающих от федерации, - такое положение нам представлялось немыслимым. Пробным камнем для будущего федерального устройства стали основы финансового законодательства. В этом вопросе нельзя было допустить перекос в сторону усиления центральной власти, финансовой зависимости земель от федерации. И здесь в ходе борьбы, развернувшейся вокруг конституции при окончательной формулировке ее статей, Бавария успела сказать свое решающее слово. Финансовое законодательство все же стало одной из причин, по которой ХСС отвергала Основной закон, хотя и с оговоркой: если большинство земель выскажется «за», Бавария мешать не станет.

Конституция позднее была изменена в той ее части, которая регулировала финансовое законодательство (например, в разделе о доле земель в налоге с оборота, который якобы меньше зависим от конъюнктуры). Произошло это в бытность мою министром финансов. Исходили из того, что при массовой безработице поступления от налогов на зарплату и доходы уменьшатся и поэтому лица, получающие пособия по безработице, а также единовременную помощь в связи с ней, должны зарабатывать себе на жизнь и платить налог с оборота. В связи с этим мы стремились к созданию налогового союза (конституционно оформленного и подлежащего изменению лишь в предусмотренных законом случаях), который гарантировал бы принцип государственного суверенитета земель в сфере их финансовой деятельности, разумеется, с учетом уровня развития экономики.

Полной противоположностью нашему федеральному устройству, основу которого составляют сильные земли, может считаться австрийский федерализм, куда менее жизнестойкий, чем немецкий. Полиция в Австрии подчинена федерации, у нас же - землям. В Австрии земли живут за счет финансирования федеральными властями, они - нахлебники федерации, у нас в землях сосредоточено не только все внутреннее управление, но и бюджетные дела, включая финансовое законодательство.

Исходя из государственных интересов, мы поначалу не возражали против создания войск федеральной пограничной службы, но потребовали, чтобы в случае создания армии они вошли в состав вооруженных сил. И вот в 1956 году такая армия появилась, но федеральная пограничная охрана долгое время отсутствовала. Но так как охрана границ не входит в компетенцию бундесвера, возникла необходимость возродить федеральную пограничную службу, возложив на нее охрану границ. Это вполне совпадало и с мнением союзников, которые до этого с тревогой следили за тем, чтобы федеральная пограничная служба не стала зародышем нелегальной, скрытой милитаризации. Беспокойство это выражалось в принятии ряда абсурдных мер: к примеру, на патрульной машине типа М-8, полученной от американских войск, пришлось менять орудия на пулеметы, берлинской полиции запретили иметь бинокли. Долгие годы сохранялась абсурдная ситуа­ция, когда в Кобленце соседствовали друг с другом два ведомства: одно отвечало за планирование перевооружения и снабжение частей оккупационной военной техникой (так называемое ведомство Бланка с филиалом в Кобленце), в то время как другая служба - подчиненное союзному командованию ведомство по вопросам безопасности - конт­ролировала вопросы разоружения.

В ходе формирования политической системы новой республики мы, разумеется, также весьма внимательно следили за тем, чтобы федерация не посягала на суверенитет земель в области культуры. Вследствие этого возникли так называемые межфедеральные соглашения, выполнение которых не подлежало контролю со стороны ни бундестага, ни земельных парламентов. Эти межфедеральные согла­шения, которые принимались и принимаются на конференциях минист­ров внутренних дел, но чаще всего - на конференциях министров культов, затрагивали, к примеру, вопросы, связанные с завершением обучения в средней школе, поскольку известное единообразие здесь неизбежно и необходимо.

Собственно говоря, такого рода соглашения между отдельными землями конституцией не предусмотрены. Они заключались в ходе решения задач, стоявших перед правительствами, были продиктованы жизнью и стали реальностью, хотя и не подкрепленной конституцион­но или законодательно. Межфедеральные соглашения охватывают такой широкий круг вопросов, что конференциям министров приходится создавать комитеты, а тем, в свою очередь, - подкомитеты. Последние занимаются разработкой частных вопросов: к примеру, если речь идет о полиции, то обсуждается вопрос, каким должен быть единый для всех угол обстрела демонстрантов гранатами со слезото­чивым газом. Я узнал об этом, когда, находясь на посту премьер-ми­нистра Баварии, поинтересовался, как, собственно, возникла эта проблема. И получил справку, что речь идет о предписании, разрабо­танном подкомитетом одного из комитетов земельной конференции министров внутренних дел. Таким образом, древо бюрократии дало побеги, о которых поначалу в бундесрате и не подозревали, - возникла новая каста спецбюрократии. Это вовсе не входило в наши перво­начальные планы, а было результатом попытки соединить несоедини­мое: сохранить суверенные права земель и вместе с тем сгладить или свести на нет существующие между ними различия. Унифицированная форма полиции, вводить которую было совершенно необязательно, не являлась, с моей точки зрения, делом первостепенной важности. Куда необходимее была система образования: как быть с детьми военно­служащих, чиновников, научных работников и вообще всех тех, кто переезжает из одной земли в другую. Здесь наблюдалось известное единообразие.

Конечно, все эти вопросы в период становления государственности находились на втором плане. В первые годы деятельности коалиции (во избежание неприятных сюрпризов на выборах) во главу угла было поставлено решение таких проблем, как повышение эффективности экономики, с одной стороны, и создание социальных гарантий, социального государства - с другой. Самым первым и важным стал закон от 14 августа 1952г. о равномерном распределении финансовых тягот. Это была проблема, в решение которой различные земли внесли разный вклад. Особенно тяжелое бремя по размещению и обеспечению изгнанных и беженцев легло на три «странноприимных дома» ФРГ - земли Шлезвиг-Гольштейн, Нижняя Саксония и Бавария. Именно они стали главными приемными пунктами изгнанных и беженцев; пересе­ление их в другие земли началось позднее. Французы в своей зоне запретили принимать, кого бы то ни было. Позднее, после создания Федеративной республики, эти проблемы отступили на второй план, а затем и вообще исчезли. Множество факторов повлияло на принятие закона о равномерном распределении финансовых тягот. Перед нашим умственным взором маячил страшный призрак Веймарской республики с ее ужасающими социальными противоречиями: обнищанием и отчаянием, с одной стороны, и вызывающей роскошью - с другой (этот чудовищный перекос она так и не сумела выправить).

Эксперимент по устройству Германии на федеральной основе можно было считать в целом удавшимся. Встречаются, конечно, ярые приверженцы федерализма, десятилетиями жалующиеся на то, что, мол, права земель все больше и больше выхолащиваются и что федеральный центр постепенно прибирает к рукам всю власть. Однако позиции земель достаточно сильны, если принять во внимание, что на некоторые законы бундесрат может наложить вето, а другие поддержать. Так, например, если бы большинство земель высказалось против налоговой реформы - основного звена политики правительства, пришедшего к власти после выборов в бундестаг в 1987 году, - оно могло бы ее провалить.

Франц Йозеф Штраус. Воспоминания. –М., 1991.