Главное в «опережающем состоянии» государственного управле­ния видится в том, чтобы среди людей, профессионально занятых в нем, всегда существовали интеллектуальный, творческий накал, сильное аналитическое и прогностическое мышление, обществен­ная направленность исповедуемых ценностей (благо Отечества), высокая и искренняя личная нравственность, навыки демократи­ческого управления общественными процессами, сознанием, пове­дением и деятельностью людей. Во многих странах и общество (граждане), и политические организации (находящиеся у власти или нацеленные на овладение ею), и профессионалы-управленцы (чиновники и менеджеры), и собственники (в самых разных их ви­дах) осознали, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем — наилучшие, наиболее подготовленные и талант­ливые представители народа.

Политическая деятельность и государственная служба считаются одним из престижных поприщ приложения человеческих усилий. Управление становится явлением, в котором сплав науки, искусства и опыта представляет собой не модную фразу, а действительность. Примеров по данному поводу можно приводить немало; достаточно посмотреть на историю политических и государственно-правовых институтов США, Франции, Германии, Китая, Японии, Великобри­тании и других стран за последние 25 лет. Везде и почти непрерывно ведутся конструктивные «административные» (таково их обобщаю­щее название) реформы. На всех уровнях и по всем направлениям го­сударственного управления осуществляются поиск и использование современных научных знаний, эмпирических приобретений, техни­ческих средств и талантливых людей. Страны управляются сегодня и готовятся к тому, чтобы быть управляемыми в будущем.

Ведь ресурсов и резервов управления в общественной жизни и в самой системе государственного управления очень много. Они присутствуют буквально в каждом государственно-управленче- ском явлении. Назовем некоторые из них в той последовательности, как они были когда-то написаны и остались, скорее всего, вне вни­мания тех, кому адресовались.

Так, в 1980 г. в числе источников и ресурсов, способных поднять уровень государственного управления, назывались следующие факторы:

а) территориальный, связанный с рациональным разделением государственной власти и государственного управления по терри­тории государства — его национально-государственным и террито­риально-государственным образованиям, административно-терри­ториальным единицам;

б) социальный, предполагающий ориентацию государственного управления на интересы всех классов, социальных слоев, профес­сиональных групп, национальных и конфессиональных структур общества, а также возможно широкое вовлечение граждан в управ­ленческие процессы (демократизм государственного управле­ния);

в) технический, состоящий в использовании новых технических средств, создании локальных автоматизированных систем управ­ления и формировании единой информационной системы государ­ственного управления;

г) правовой, позволяющий упорядочивать посредством правово­го регулирования и исполнения соответствующих норм поведение и деятельность участников управленческих процессов, а также си­стемное взаимодействие управленческих элементов;

д) организационный, вызванный высокой динамикой организа­ционных отношений и необходимостью постоянного изменения ор­ганизационных структур под влиянием экономических, социаль­ных и духовных новаций;

е) кадровый, обусловленный актуальностью вовлечения в госу­дарственный аппарат высококвалифицированных специалистов и необходимостью их развития при осуществлении управленче­ской деятельности¹.

Буквально через 10 лет в результате анализа процессов, происхо­дивших в то время в нашем обществе и особенно в системе государ­ственного управления, было выделено семь видов ресурсов, ис­пользование которых позитивно сказалось бы на обеспечении ра­циональности государственного управления.

'См.: Атаманчук Г£. Сущность советского государственного управления. М., 1980. С. 230—237.

Речь шла об укреплении взаимосвязей с обществом и преодоле­нии отчуждения государственного аппарата (власти) от граждан. Авторитарно-бюрократическая система социализма рухнула, но отчуждение сохранилось, а по ряду аспектов и усилилось. Под перезвон колоколов о правах и свободах человека, гражданина многие люди оказались за пределами нормальной общественной жизни. Немало было сказано об усилении системности государст­венного управления, которая в настоящее время не только не стала выше, а по многим проявлениям вообще утрачена. Ставился вопрос об углублении демократизма государственного управления, кото­рый необходим в любом современном обществе, ибо последнее в си­лу объективных причин не может развиваться вне рамок демокра­тии. Развитие новой государственности рождает надежды, но до их воплощения в провозглашенной модели весьма далеко. Обраща­лось внимание на улучшение информационного обеспечения госу­дарственного управления, без которого в условиях огромного мас­сива перерабатываемой управленческой информации просто нель­зя рационально управлять в масштабах общества. В качестве комплексной проблемы рассматривалось развитие человеческого потенциала государственного управления, поскольку к эффектив­ному ведению управленческих процессов должны быть надлежаще подготовлены персонал как субъекта государственного управле­ния, так и управляемых объектов. Акцентировалось внимание на совершенствовании стиля государственного управления, кото­рый как бы аккумулирует и практически реализует науку, искус­ство и опыт управления. В завершение говорилось об измерении эф­фективности государственного управления, посредством меха­низмов которого общество не только оценивает результаты управления, но и формирует обратные связи для выявления оши­бок и слабых мест¹.

Разумеется, что об источниках, ресурсах, резервах, способах при­ведения государственного управления в «опережающее состояние» писали и другие авторы, как в нашей стране, так и за рубежом. Пи­шут и сегодня, будут писать и в будущем (см. список литературы). Важно, чтобы лица, от которых зависит принятие решений по всем

аспектам развития государственного управления, были заинтере­сованы в том, чтобы изучать и осознавать научную информацию. Нужен, видимо, налаженный процесс совершенствования государ­ственного управления.

20.4. Процесс совершенствования государственного управления

Итоговым, концентрированным выражением деятельности обще­ства и государства по созданию «опережающего состояния» госу­дарственного управления в общественном развитии является про­цесс совершенствования самого государственного управления. Он представляет собой подсистему в государственном управлении с соответствующими целями, предметом, принципами и организа­цией, смысл которой заключается в придании государственному управлению как системному общественному явлению способности самопреобразования, саморазвития, самоулучшения.

Целевая ориентация совершенствования государственного управ­ления, исходя из всего сказанного, видится в том, чтобы, во-пер­вых, обеспечивать максимально достижимое соответствие содер­жания управляющих воздействий органов государственной влас­ти и местного самоуправления потребностям и закономерностям управляемых объектов — всей общественной системы; во-вторых, формировать наиболее рациональные и эффективные взаимосвязи между управляющими компонентами государства и управляе­мыми объектами, а также субъектами других видов управления; в-третьих, поддерживать в оптимальном состоянии (с обществен­ной и экономической точек зрения) организационную структуру государственного управления; в-четвертых, способствовать посто­янному относительному и абсолютному уменьшению обществен­ных затрат на управление; в-пятых, повышать эффективность форм, методов и других элементов государственно-управленческой деятельности.

Эту общую целевую ориентацию совершенствования государст­венного управления можно условно подразделить на две группы целей: внешние и внутренние. Внешние цели состоят в повышении эффективности управляющих воздействий, их упорядочении и си­стематизации, в обеспечении адекватности объективным запросам

управляемых объектов. Реализация внутренних целей предпола­гает совершенствование самой управляющей системы, улучшение ее мобильности, рациональности, внутренней жизнедеятельности.

Далее цели конкретизируются в зависимости от объекта анализа и преобразования (элементов, сторон и аспектов государственного управления). Поэтому важнейшим и исходным элементом процес­са совершенствования государственного управления выступает его научно обоснованное «древо целей», на основе которого определя­ются предмет, структура, актуальность, последовательность и дру­гие проявления совершенствования государственного управления. Должна быть ясность в том, чего же мы хотим добиться от совер­шенствования государственного управления. А то реформы вроде бы идут, о них совещаются, пишут, говорят, их утверждают, а улучшения самого субъекта государственного управления особо не наблюдается. Не говоря уже о состоянии общества.

Наряду с целями и на их основе важным элементом процесса со­вершенствования государственного управления выступает его предмет. Ведь надо заранее и точно знать, что подлежит совершен­ствованию, какие реальные процессы следует познавать и улуч­шать. Предмет данного процесса имеет двойственный характер: гносеологический и предметно-практический, свидетельствующий о том, что подлежащие совершенствованию управленческие явле­ния представляют собой и объекты познания (теоретического по­стижения), и объекты практическою преобразования.

Если обобщить все сказанное в курсе лекции о государственном управлении, то можно обозначить следующие «блоки» предмета его совершенствования:

а) постоянное и охватывающее все уровни и направления улучшение и упрочение взаимодействий между управляющими и управляемыми компонентами системы государственного управ­ления, что предполагает совершенствование главным образом «древа целей» и функциональной структуры государственного управления;

б) непрерывное развитие общественной сущности государствен­ного управления посредством его все более глубокой демократиза­ции, расширения участия граждан в его процессах, становления и активизации самоуправляемых общественных механизмов, что

связано преимущественно с совершенствованием организационной структуры государственного управления;

в) системная рационализация государственно-управленческой деятельности с целью все большей социальной, организационной и правовой обусловленности, обоснованности и эффективности каж­дого ее элемента, умелое сочленение и полное использование чело­веческого потенциала и научно-технических средств управления;

г) создание информационных, организационных и других усло­вий, факторов и стимулов, обеспечивающих введение в управлен­ческую практику и эффективное применение в ней научных форм, методов и средств овладения человеком объективной действитель­ностью;

д) постоянно и научно прогнозируемое улучшение системы под­бора, использования, подготовки и повышения квалификации управленческих кадров всех категорий, развитие методов, средств и форм стимулирования инициативного, качественного и ответст­венного исполнения государственных должностей;

е) широкое использование социально-психологических факто­ров развития свободных, демократических, обоюдоответственных отношений между всеми участниками государственно-управленче­ских отношений.

Возможна, конечно, и дальнейшая детализация элементов и вза­имосвязей предмета совершенствования государственного управ­ления, но это уже относится к специальным отраслям государст­венного управления, в которых они должны и изучаться, и практи­чески реализовываться.

Сложность целей и предмета совершенствования государственно­го управления обусловливает использование определенных прин­ципов при осуществлении всей этой работы. Назовем следующие основные принципы.

Прежде всего, это принцип системности, характеризующий охват данным процессом какой-либо крупной составной части функциональной и организационной структуры государственного управления, подсистемы органов государственной власти и мест­ного самоуправления.

Далее, принцип комплексности, требующий учета многообразия элементов государственного управления, их сторон, свойств, ас­

пектов, охвата различных факторов, средств, форм, методов и т.д., которые реально и в совокупности влияют на управленческие про­цессы.

Нельзя забывать также о принципе непрерывности, исходя из ко­торого действия по совершенствованию государственного управле­ния должны вестись каждодневно, шаг за шагом, но неуклонно. Любые «радикальные» преобразования система государственного управления всегда переживает болезненно, часто теряет уже до­стигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то время как небольшие подвижки, осуществляемые системно, сохраняя це­лостность государственного управления, постепенно переводят его в новое качество.

Это, наконец, принцип плановости, свидетельствующий о том, что цели процесса совершенствования государственного управле­ния могут достигаться лишь путем тщательно спланированных и последовательно выполняемых действий. Ведь речь идет о совер­шенствовании системы государственного управления, а не только каких-то отдельных ее элементов. Принципы необходимо приме­нять скоординированно, во взаимосвязи друг с другом.

Процесс совершенствования государственного управления дол­жен быть, разумеется, надлежаще организован. На практике сло­жилось в основном три способа решения таких вопросов:

осуществление рационализации тех или иных элементов управ­ления силами персонала соответствующего органа или подсистемы органов (по собственной инициативе и за счет внутренних ресур­сов);

обоснование предложений по рационализации силами привле­ченных специализированных (проектных, экспертных и т.п.) орга­низаций, внешних по отношению к рассматриваемой структуре управления;

разработка и реализация проектов (планов) рационализации объединенными силами представителей как соответствующего ор­гана, так и внешних специализированных организаций.

Каждый из названных способов имеет свои достоинства и слабые стороны. Полной и достоверной информацией о состоянии управ­ленческой деятельности в определенном органе (ее тайнах) владеет, конечно, его коллектив, которому, как говорится, «на месте вид­

нее». Но специализированные организации лучше знают в боль­шинстве своем мировой и национальный опыт, имеют отработан­ные методики анализа и оценки управленческих процессов, на­строены на объективный подход; им не хватает лишь конкретной информации. Поэтому самые плодотворные результаты приносит объединение усилий, сочетание здесь типичного, что освоено спе­циализированными организациями, и уникального, носителем че­го выступает коллектив каждого отдельного органа.

В последнее время, к сожалению, получает распространение практика, при которой сверху, особенно с высшего уровня, навязы­ваются стандартные структурные преобразования, которые почти не учитывают особенностей множества местных условий и факто­ров и мнения тех, кого они касаются, не получают какой-либо на­учной экспертизы. Идет субъективистская унификация, итоги ко­торой не трудно прогнозировать.

Вместе с тем опыт и дореволюционной России, приведший к изве­стным событиям начала XX века, и советского периода, не решив­шего намеченных целей, и периода становления Российской Феде­рации, и зарубежных стран однозначно подтверждает, что в вопро­сах совершенствования государственного управления не может быть самодеятельности, субъективистских «вариаций», революци­онных «скачков» и реформаторской неопределенности. Если по­добное и бывает, то оно никак не связано с совершенствованием го­сударственного управления и не ведет к нему. Нужна серьезная ор­ганизация процесса совершенствования государственного управления (да и других видов управления) на общегосударствен­ном уровне и в масштабах всего общества.

Многие страны, особенно развитые, постоянно разрабатывают и реализуют программы (планы) совершенствования своего госу­дарства, его аппарата и государственного управления, создали для этих целей различные структуры в виде министерств, комитетов, комиссий и т.д. Почти каждая политическая партия в своих про­граммных документах имеет раздел, посвященный развитию госу­дарственности. Свидетельством актуальности данной проблемы яв­ляется существование в большинстве стран, прежде всего США, Японии, Европейского Союза, значительного числа консультаци­онных структур (фирм), специализирующихся на совершенствова­

нии управления. Имеет место по этим вопросам международное со­трудничество, где действуют соответствующие международные ор­ганизации. Пора и в демократической России организовать на со­временном уровне процесс совершенствования государственного управления.

Вопросы для размышления и дискуссии

ее внутренним законам, определяемым самой природой лично­сти...»¹.

Тайна взаимосвязей личности и общества, объединенного в госу­дарство, из-за чего личность становиться гражданином, которая в общем-то понятна всем, состоит в том, что объективно, по зако­нам организации, люди создают государство как власть в масшта­бах общества для лучшего и надежного обеспечения своих (и своих потомков) потребностей, интересов и целей жизнедеятельности. Поэтому подлинная власть содержит в себе высокое предназначе­ние: благо народа, людей, чью волю она представляет и олицетво­ряет. И нет таких обстоятельств, которые бы снимали с власти от­ветственность за ее предназначение. И нет оправдания тому поведе­нию власти, когда ей вверяют свои судьбы миллионы людей, а она занята обустройством своих локальных дел .

Хотел бы привлечь внимание к мемуарам четырех основных «архитекторов» нового мироустройства и драмы нашей страны в конце XX века (пишу «драма», а не «трагедия» потому, что Стра­на еще жива и способна восстановиться), попросить их почитать и самим сравнить. Не буду навязывать свое мнение, но на некото­рые векторы размышлений не могу не указать.

Один автор, можно сказать, главное действующее лицо в своей книге «Жизнь по-американски» (так и названной) с любовью и гор­достью пишет о своей жизни, восхищается и уважает свою страну. И по приезде с визитом к нам в Московском государственном уни­верситете уверенно провозглашает: «Мы, американцы, не скрыва­ем своей веры в свободу. По сути дела, это своего рода националь­ное увлечение ... Свобода — это признание того, что ни один чело­век, ни одно учреждение или правительство не имеет монополии на правду, что жизнь каждого человека обладает бесконечной цен­ностью, признание того, что существование каждого из нас в этом мире небессмысленно и каждый может дать что-то миру» (курсив мой — ГА.)¹. Вдумайтесь, что и как говорил человек, осуществляв­ший верховную власть в своей стране.

Искренний соратник Р. Рейгана, безусловно, выдающаяся лич­ность в своих мемуарах написавшая, что «эта книга посвящается

Рональду Рейгану, которому мир обязан очень многим», в заверше­ние ее утверждает: «Ограничение власти и ее подотчетность, верхо­венство правосудия над силой, абсолютная моральная ценность каждого отдельного человека, которую правительство обязано ува­жать, — эти принципы стали действительно неотъемлемой частью политической культуры англоговорящих народов. Они являются основой цивилизованного управления государством. Они — наш бессмертный дар всему миру» (курсив мой — ГЛ.)¹.

Возможно, что не все так в жизни, как говорится, но главное ка­ков масштаб мышления и какие провозглашаются ценности: чело­век, свобода, закон, демократия, благо.

А теперь обратимся к мемуарам наших лидеров. М.С. Горбачев, самоуверенно начав с перестройки и нового мышления для нашей страны и всего мира, которые, как известно, с треском провали­лись и обернулись для всех нас огромными страданиями, позже не нашел ничего другого, как поплакать в книге «Как это было» о сво­их форосских переживаниях и безграничных трудностях в эти дни для его семьи и, наконец, завершил свои описания в двухтомнике «Жизнь и реформы»¹. В принципе, если не вдаваться в детали, вез­де акцент сделан на себе: своих намерениях и мыслях, замыслах и желаниях, о том, как его не поняли, не поддержали, подвели, об­манули, обидели и т.д., и т.п. И совсем ничего о судьбе государства, которое он возглавлял, о том «наследстве», которое он нам всем оставил, о той драме, которая постигла миллионы людей, а многим стоила и жизни. А уже об ответственности, хотя бы моральной, пе­ред своим народом, даже и не подумал. Зато о своем благополучии весьма позаботился и где-то проживает как богатый рантье.

Несомненный интерес вызывают и воспоминания бывшего Пре­зидента Российской Федерации². Если в первой книге он высшим своим достижением в качестве Первого секретаря Свердловского обкома КПСС считал создание волейбольной команды и постоянное

ее участие в разных соревнованиях, то в «Записках Президента» ее место занял теннис и развертывание соответствующего клуба его поклонников, через участие в котором решались и многие кадро­вые, и приватизационные вопросы. «Борец» с привилегиями за го­ды правления поднял богатство своей семьи на небывалый ранее уровень, поскольку даже в императорский период имущество дина­стии принадлежало трону.

Что же получается? В странах, где вроде бы культивируется ин­дивидуализм, нажива, конкуренция, власть озабочена свободой, демократией, законом, правами человека и его самореализаций. Она утверждает общественные институты и ценности, и сама подчиняется им. У нас же, где пишут о соборности, коллективиз­ме, милосердии, православии и т.д., власть ориентирована только на себя, на удовлетворение собственного честолюбия и решение личностных проблем, торжество своего «я».

Но если так мыслят и действуют первые лица, то им вторит «ближний» круг, а затем и дальний. Создается эдакая «лавина» либо служения Отечеству, либо обеспечения эгоистических потреб­ностей. Отсюда, разумеется, и результат: в центре внимания одних государственный интерес своих народов, а других — овладение властью, удержание ее и корыстное использование ее возможно­стей. Таковы реалии жизни, ибо в мире все делается людьми и как они что-то желают, так у них и получается.

По поводу мемуаров наших лидеров, в том числе и массы их со­ратников (список здесь огромен), не могу не отметить один весьма большой обман. Почти все утверждают, что причиной всего про­изошедшего является коммунизм, с которым иначе никак нельзя было покончить. Но, во-первых, коммунизм есть идеология, кото­рая воспроизводится сознанием людей, находящихся в определен­ном состоянии, и ее декретами нельзя запретить. Другое дело, во- вторых, практика реализации идеологии, которая осуществлялась КПСС. Практика, которая имела в разные годы разные проявле­ния, в целом оказалась и жестокой, и кровавой, и неэффективной по результатам удовлетворения общественных потребностей. Она должна была быть прекращена и заменена новой — современной и рациональной.

Однако все как один почему-то забыли, что наряду или под этой идеологией и практикой существовала страна с территорией, насе­лением, производительными силами, наукой и культурой, эконо­мической и оборонной мощью, национальными и геополитическими интересами, которая создавалась и укреплялась в течение 1000 лет не менее чем 50 поколениями ее сынов и дочерей. Эта страна была нужна как нашим народам, так и мировому сообществу, поскольку ее статус имел для всех очень важное значение. Вот эту страну и разрушили именно те, кто возглавлял иерархию партийного ру­ководства, ради того, чтобы самим возглавить независимые госу­дарства и присвоить, и поделить в них богатства, которые народы накапливали столетиями.

И борьба с коммунизмом здесь совершенно ни при чем. Была все­го лишь борьба за власть, а не за какие-либо ценности, интересы, благо, будущее и пр. подавляющей массы людей. Последние так и не получили ни свободы, ни собственности, ни демократии, ни до­стойного уровня материальной и духовной жизни.

Поэтому, если мы свободные и уважающие себя люди, а не мари­онетки, если граждане, а не подданные, если мыслящие создания, а не «винтики», если мы любим свое Отечество, а не безразличные обыватели, то нам всем надо перестать молиться на власть, ждать от нее милостей, восторгаться ее фразами, а вместо этого тщатель­но присматриваться к тем, кто стремится к власти, постоянно ана­лизировать и оценивать того, кто во власти, и обязательно возда­вать по заслугам каждому за те дела, которые были совершены во время пребывания во власти. Пора понять, что власть есть продукт объединения нас всех в государство, и она по своему источнику принадлежит нам и должна осуществляться в наших интересах. Тогда и государственное управление станет работоспособным и эф­фективным, демократическим и ориентированным на развитие.

Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций: Пер. с англ. Т. 1, 2. М., 1981. Курс для высшего управленческого персонала: Пер. с англ. М., 1970. Макиавелли Н. Государь. М., 1992.

Макмиллан Ч. Японская промышленная система: Пер. с англ. М., 1988.

Манко Г. Организация и проведение технических совещаний: Пер. с англ. М., 1974.

Марков М. Технология и эффективность социального управле­ния: Пер. с болг. М., 1982.

Маркс К., Энгельс Ф. К критике гегелевской философии права/ Соч. Т. 1.

Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стра­тегий обновления государства: Пер. с англ. М., 2001.

Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое само­управляющееся общество?: Пер. с англ. М., 1993.

Оучи У. Методы организации производства. Theory «Z». Япон­ский и американский подходы: Пер. с англ. М., 1984. Паркинсон С. Законы Паркинсона: Пер. с англ. М., 1989. ПеччеиА. Человеческие качества: Пер. с англ. М., 1985. Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: Пер. с англ. М., 1986.

Планкетт JI._t Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений: Пер. с англ. М., 1984.

По Р. Четвертая волна, или Сетевой маркетинг в XXI веке: Пер. с англ. М., 2001.

Поппер К. Открытое общество и его враги: Пер. с англ. Т. 1, 2. М., 1992.

Пригожин ИСтенгерс И. Порядок из хаоса: новый диалог с природой: Пер. с англ. М., 1986.

Производительность труда «белых воротничков»: Пер. с англ. М., 1989.

Пщоловский Т. Принципы совершенной деятельности: Пер. с польск. К., 1993. Самоорганизующиеся системы: Пер. с англ. М., 1964. Санталайнен Т., Воутилайнен Э„ Поренне П., Ниссинен И. Управ­ление по результатам: Пер. с финск. М., 1988.

Сарагоса Ф.М. Завтра всегда поздно: Пер. с исп. М., 1989. Скидмор М. Дж., Трипп МЯ. Американская система государ­ственного управления: Пер. с англ. М., 1993.

Стпаросъцяк Е. Элементы науки управления: Пер. с польск. М., 1965.

Стпрассман П. Информация в век электроники. Проблемы управ­ления: Пер. с англ. М,, 1987.

Сулъ-Узы, Голиарди Г. Искусство войны и искусство управления: Пер. с англ. СПб., 2000. Тейлор Ф.У. Принципы научного менеджмента: Пер. с англ. М.,

Токвилъ А. Демократия в Америке: Пер. с франц. М., 1992. Тэтчер М. Искусство управления государством. Стратегия для меняющегося мира: Пер. с англ. М., 2003. Управленческое консультирование: Пер. с англ. Т. 1, 2. М.,