Нормативно-правовое регулирование профессионального развития государственных гражданских служащих

Вопросы правового регулирования профессионального развития гражданских служащих при реализации очередного этапа реформирования государственной службы Российской Федерации претерпели значительные изменения. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет, что профессиональное образование гражданских служащих осуществляется в виде профессиональной подготовки и дополнительного профессионального образования – профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки. Правовая основа профессиональной подготовки обеспечивается соответствующими нормативными правовыми актами в сфере профессионального образования (Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»¹, Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»², другие акты, регулирующие содержание профессиональных образовательных программ обучения).

Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» утверждено Положение о порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 утверждена Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»³. На основании этих актов профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных гражданских служащих (далее – гражданский служащий) носит непрерывный характер и осуществляется, начиная с 2008 г., на основе государственного заказа.

Процедуры юридического оформления отношений в области профессиональной подготовки гражданских служащих характеризуются: целевым предназначением гражданской службы, что, в частности, определяет содержание и структуру образовательных программ, предъявляемые требования к программам подготовки и формам их реализации; выявлением и структурой образовательных и профессиональных потребностей гражданских служащих; особенностями разработки методики образования для взрослых, а также практической направленностью индивидуальных планов обучения.

Совершенствование правового механизма профессионального образования гражданских служащих определяется также порядком формирования, утверждения, финансирования, размещения и исполнения государственного заказа, а также осуществления контроля за ходом его реализации (ч. 2 ст. 63 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет конкурсную основу его размещения). Размещение государственного заказа на проведение дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и другими нормативными правовыми актами.

Кроме того, установлен порядок выбора вида, формы и продолжительности получения дополнительного профессионального образования гражданским служащим в зависимости от группы и категории замещаемой им должности гражданской службы. Впервые нормами права регулируются финансовые и организационные вопросы, связанные со стажировкой гражданских служащих в российских государственных органах и иных организациях.

Правовое регулирование системы профессионального развития гражданских служащих характеризуется выделением общей и особенной частей правовых основ. К общей части относятся: разработка основ регулирующей роли государства, государственная политика в области образования, задачи законодательства в области образования, государственные образовательные стандарты и государственные требования, определены гарантии права личности на образование (Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об образовании», иные законы и подзаконные акты, образующие юридический каркас образовательной деятельности в Российской Федерации, напрямую закрепившие требования образовательных уровней и программ).

В гражданско-правовом плане урегулирован порядок создания юридических лиц – образовательных учреждений и организаций и их организационно-правовые формы, определен порядок лицензирования деятельности (Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 277¹), государственной аккредитации и аттестации образовательных учреждений. Ключевые моменты правового статуса образовательных учреждений определены нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ).

Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» условно называют основополагающим в образовательном законодательстве, так как первоначально в его рамках планировалось разработать законы для каждого образовательного уровня (о высшем образовании, о среднем профессиональном образовании, об общем образовании, о дополнительном образовании и т. д.). Эта логика сейчас и реализует развитие образовательного права. В частности, принят Федеральный закон от 22  августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Необходимые и весьма значительные дополнения и изменения были внесены в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» на уровне федеральных законов. Эти меры носили безотлагательный и своевременный характер для разрешения существующих правовых коллизий, закрепив регулирование ряда весьма существенных вопросов образования, которые раньше регулировались на уровне подзаконных нормативно-правовых актов.

Усовершенствовались нормы Закона Российской Федерации «Об образовании», которые касаются понятия образовательного стандарта. Кроме этого, п. 1 ст. 7 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» предусматривает возможность установления государственных образовательных стандартов по отдельным дополнительным образовательным программам, что создает механизм государственного контроля за качеством образования по соответствующим программам дополнительного образования.

В понятие образовательного стандарта вводится компонент образовательного учреждения, уточняется понятие национально-регионального и регионального компонента, и главное, что порядок и основные положения образовательного стандарта устанавливаются федеральным законом.

Изменился порядок разработки государственных образовательных стандартов. В предыдущей редакции Закона Российской Федерации «Об образовании» она происходила на конкурсной основе, проводимой Правительством Российской Федерации, теперь конкурсы отменены, и исключительное право разработки стандартов находится у Правительства Российской Федерации. В свою очередь, некоторые изменения и дополнения Закона Российской Федерации «Об образовании» аналогично отразились в качестве изменений и дополнений Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Содержательная сторона образования гражданских служащих определяет установление специальных требований к порядку проведения их обучения и стажировки, что выражается в нормативном закреплении правил профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки, в частности, в форме уже названных требований.

Установленные постановлением Правительства Российской Федерации требования лишь в 2008 г закреплены Законом Российской Федерации «Об образовании» и явились своего рода аналогом государственного образовательного стандарта, который предусматривает обязательность для исполнения требований к образовательным программам того или иного образовательного уровня и определенной направленности, а также необходимые условия их реализации. Применительно к программам дополнительного образования законом предусматривается установление государственных требований, а не государственных образовательных стандартов. Для ДПО в системе государственной гражданской службы такие требования установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 06 мая 2008 г. № 362.

Требования вводят общие характеристики образовательного процесса для всех видов дополнительного профессионального образования, в частности, предельный объем аудиторной учебной нагрузки гражданских служащих при обучении с отрывом и без отрыва от гражданской службы или с частичным отрывом от нее; предельное число обучающихся в учебных группах при проведении практических и семинарских занятий; предельную удельную долю лекционных занятий; обязательность государственной итоговой аттестации.

Устанавливаются отдельные государственные требования к профессиональной переподготовке гражданских служащих, к их повышению квалификации и стажировке, включающие назначение и цели того или иного вида дополнительного профессионального образования, сроки освоения образовательных программ, формы государственной итоговой аттестации, а также виды документов государственного образца, выдаваемых по результатам проведения обязательной итоговой аттестации. Отдельно регламентируются особенности организации дополнительного профессионального образования за пределами территории Российской Федерации.

Однако критический анализ выше обозначенных законов и подзаконных актов заставляет обратить внимание на следующие важные проблемы.

1. Затруднена практическая реализация ряда норм: о государственных гарантиях прав граждан в области образования, о процедуре лицензирования образовательной деятельности, об управлении системой образования и др.

2. Отсутствуют четкие механизмы, определяющие ответственность должностных лиц за неисполнение требований соответствующих актов.

Выделение особенной части правового регулирования – системы профессионального развития персонала гражданской службы связано с реализацией норм Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где юридически закреплены основы института их профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки а также Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации», ряда постановлений Правительства Российской Федерации: о государственном заказе на профессиональную подготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих на календарный год; об определении размеров стоимости образовательных услуг в области дополнительного профессионального образования гражданских служащих и ежегодных отчислений на его научно-методическое, учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение; о реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих; об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке гражданских служащих Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1307-р, утверждена примерная форма государственного контракта на профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих¹.

Обозначенные нормативные правовые акты определили порядок и процедуры организации, планирования и непосредственно прохождения различных видов дополнительного профессионального образования гражданскими служащими, служат правовым ориентиром для разработки программы государственного органа по профессиональному развитию и индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих.

Правительством Российской Федерации поручено подготовленном Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации² подготовить проект постановления, в котором должны быть определены: порядок формирования и утверждения государственным органом программы профессионального развития государственных гражданских служащих на 3-х летний период; структура программы и соотношение ее целей и задач; показатели результативности реализации программы и прогнозирования результатов дополнительного профессионального образования; координация деятельности федерального государственного органа (государственного органа субъекта Российской Федерации) с федеральным государственным органом по управлению государственной службой (государственным органом по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации); представлено финансово-экономическое обоснование к проекту Постановления. Перспективными направлениями работы над проектом Постановления могут стать включение положений о разработке нормативной правовой базы профессионального развития кадров государственного органа; о повышении профессионализма и ответственности кадровой службы государственного органа в вопросах организации профессионального развития гражданских служащих; о формировании и организации работы с резервом кадров государственного органа; о формах контроля за выполнением мероприятий программы профессионального развития в соответствии с административным регламентом государственного органа.

Следует отметить, что регулирование отношений в системе государственной гражданской службой осуществляется также правовыми актами субъектов Российской Федерации, в том числе, согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этой связи порядок формирования государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку; определение затрат на обучение и стажировку государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации; наделение соответствующими полномочиями органа, в чью компетенцию входит формирование, размещение и исполнение государственного заказа в субъекте Российской Федерации; порядок утверждения требований к видам, формам и методам ДПО государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, формирование индивидуальных планов и программ профессионального развития служащих ─ находятся в ведении непосредственно субъектов Российской Федерации и реализуются уполномоченными органами государственной власти самостоятельно. Таким образом, установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с которыми происходит формирование заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих, а также устанавливаются собственные требования к разработке индивидуальных планов и программ профессионального развития государственных гражданских служащих.

Таким образом, к настоящему времени в основном созданы нормативно-правовые основы профессионального развития персонала гражданской службы, однако за рамками детальной регуляции остаются вопросы разработки программ государственных органов и индивидуальных планов гражданских служащих.

Задачи, стоящие перед руководителями органов государственной власти, а также перед высшими учебными заведениями по своевременному и качественному обеспечению потребностей в переподготовке и повышении квалификации государственных служащих, совершенствованию программ дополнительного профессионального образования на ближайшую перспективу могут сводиться к следующему.

1. Необходимо принять типовое положение о программе государственного органа по профессиональному развитию гражданских служащих, основанной на индивидуальных планах профессионального развития гражданских служащих; а также положения о стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации, о примерной форме государственного контракта на профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих, о формах государственного статистического наблюдения за исполнением государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих, которые предусмотрены Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации».

2. Продолжить правовое и организационное совершенствование норм Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части профессионального развития государственных гражданских служащих, а также механизма формирования и размещения государственного заказа на повышение квалификации и профессиональную переподготовку государственных гражданских служащих в рамках Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских Российской Федерации».

3. Рассмотреть вопрос о практической реализации индивидуального подхода к профессиональному развитию гражданских служащих, установленному законодательством Российской Федерации о гражданской службе с обобщенными требованиями, определенными законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Рассмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров и выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»¹ путем выделения образовательных услуг в отдельную категорию.

4. Рассмотреть возможности совершенствования законодательства Российской Федерации, нормативно определив в нем понятие «профессиональная подготовка (подготовка)». В частности, рассмотреть вопрос о согласовании норм Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части регулирования вопросов профессионального образования гражданских служащих Российской Федерации с положениями ст. 21 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», в соответствии с которыми профессиональная подготовка имеет целью ускоренное приобретение обучающимся навыков, необходимых для выполнения определенной работы, группы работ, а также профессиональная подготовка не сопровождается повышением образовательного уровня обучающегося, следовательно, прохождение профессиональной подготовки (подготовки) не обеспечивается образовательными программами. Учитывая, что в настоящее время в соответствии с Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» федеральные государственные требования к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы и уровню профессиональной переподготовки могут устанавливаться только в случаях, предусмотренных федеральными законами, оценить целесообразность внесения соответствующих изменений.

5. Проанализировать целесообразность пересмотра периодичности повышения профессиональной квалификации государственных гражданских служащих, а также учета факта получения государственным гражданским служащим дополнительного образования (ученой степени, второго высшего образования), успешного завершения обучения по программам профессиональной подготовки при определении необходимости прохождения указанным служащим обязательного повышения квалификации не реже одного раза в три года. Рассмотреть возможность внесения изменений в ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части установления механизма учета иных видов дополнительного профессионального образования при определении сроков направления государственного гражданского служащего на очередное повышение квалификации.

6. Рассмотреть необходимость внесения изменений в ст. 31 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации при сокращении должности гражданской службы в государственном органе, его реорганизации или ликвидации на основании того, что направление на повышение квалификации или переподготовку не является обязательством по трудоустройству на государственную службу и то, что из положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не ясно, в каком объеме сохраняются и как оформляются государственно-служебные отношения на период прохождения профессиональной переподготовки с гражданским служащим, должность которого сокращена.

7. Рассмотреть возможность внесения изменений в федеральное законодательство, нормативно определив место образовательных учреждений, осуществляющих дополнительное профессиональное образование гражданских служащих, находящихся в ведомственной подчиненности государственных органов и финансируемых за счет средств бюджета соответствующего уровня, в системе государственного заказа.

8. Продолжить работу по разработке нормативного обеспечения дополнительного профессионального образования лиц, замещающих должности гражданской службы категории «руководители», а также лиц, включенных в кадровый резерв для замещения данных должностей.

9. Проанализировать необходимость дополнительного нормативного регулирования профессиональной переподготовки гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, включенных в перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация.

10. Привести в соответствие положения постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 610 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов»¹, регулирующие вопросы дополнительного профессионального образования гражданских служащих.

11. Рассмотреть необходимость внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2006 г. № 393 «Об определении размеров стоимости образовательных услуг в области дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих и ежегодных отчислений на его научно-методическое, учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение»², дополнив пунктом рекомендательного содержания о применении экономических нормативов стоимости образовательных услуг по профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке федеральных государственных гражданских служащих при расчете объема финансирования государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

Анализ нормативного регулирования размещения государственного заказа, разработки программ государственных органов на основе индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих ряда субъектов Российской Федерации (Иркутской, Томской, Пензенской, Нижегородской области, Пермского края, Республики Бурятия) позволяет рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации внести необходимые изменения в региональные законодательные акты.

1. Продолжить формирование, совершенствование, унификацию и приведение в соответствие с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность по профессиональной переподготовке, повышению квалификации и профессиональному развитию кадров государственной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;

2. Руководителям органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо провести комплексный анализ эффективности профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, качественный анализ структуры кадрового потенциала государственной гражданской службы субъектов Федерации и рассмотреть вопросы совершенствования системы дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих.

3. Обеспечить решение проблем финансирования дополнительного профессионального образования гражданских служащих в соответствии с действительной потребностью направления на подготовку, переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих в государственные высшие учебные заведения, внедрение в систему профессионального образования гражданских служащих дистанционных форм обучения и других образовательных технологий.

4. Совместно с высшими учебными заведениями федеральных округов разработать и утвердить программы переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих всех категорий.

5. Внести в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимые коррективы в работу по формированию кадрового резерва, организации его обучения и эффективного использования.

Реализация Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»¹, норм Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» позволит сформировать единую систему дополнительного профессионального образования кадров государственного аппарата как на федеральном, так и на региональном уровне. Она будет основана на введении для государственных органов всех ветвей власти унифицированного порядка планирования и размещения государственного заказа на дополнительное профессиональное образование государственных служащих.

Законодательное оформление рамок профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки государственных гражданских служащих будет способствовать установлению прямой зависимости должностного роста гражданского служащего от результатов получения им дополнительного профессионального образования. Меры, предпринимаемые в области профессионального развития гражданских служащих, будут направлены на повышение эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, что, в свою очередь, послужит фактором стабильности проводимых в стране социальных, политических и экономических преобразований.

В процессе совершенствования нормативно-правовых основ профессионального развития государственных гражданских служащих целесообразно учесть изложенные далее методические рекомендации по разработке индивидуальных планов профессионального развития и программ государственных органов по раскрываемой проблеме.