Теоретико-методологические основы управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих

Государственная служба как профессия представляет род деятельности служащих, определяемых разделением труда в сфере государственного управления, обособлением определенной группы трудовых отношений, их управленческим содержанием. Как профессия, государственная служба входит в профессиональную структуру общества и через нее – в социальную структуру этого общества, занимая пограничное положение среди профессий, сочетая в себе различные виды общественного разделения труда, что выражается в ее признаках и требованиях к профессии. Обеспечение устойчивого профессионального (должностного и квалификационного) развития является одним из самых важных направлений, как государственной кадровой политики, так и актуальной задачей реформирования и развития системы государственной службы¹. Управление профессиональным развитием персонала любой организации, как специфический вид управленческой деятельности, определяется методологией, социальной организацией, технологическим и ресурсным обеспечением этого управленческого процесса.

Профессиональное развитие государственных гражданских служащих Российской Федерации – одно из основных направлений кадровой политики государственных органов власти. Реализация данного направления требует освоения новых кадровых технологий, принятия неотложных мер по развитию системы дополнительного профессионального образования (далее – ДПО) государственных гражданских служащих, повышению эффективности ее функционирования. Для создания условий повышения профессионального уровня гражданских служащих и технологизации процесса их развития, включая индивидуальное планирование и программирование, необходимо налаживание проектирования данного направления развития государственной гражданской службы.

Государственная гражданская служба, как государственно-правовой институт, занимает особое место в достижении общенациональных целей, играя при этом весьма важную роль в совершенствовании механизма государственного управления. При этом возрастают требования к качеству профессионального образования специалистов и государственных гражданских служащих, поскольку современный специалист должен уметь разрешать методические, аналитические и концептуальные задачи, быть по-настоящему инициативным и целеустремленным управленцем. К тому же, работа в государственных структурах требует повышенной социальной восприимчивости и компетентности.

В настоящее время в государственной службе России усиливается внимание к ее профессионализации, возрастает тяга к приобретению государственными служащими современных профессиональных знаний, умений и навыков. Четко обозначилась тенденция к ее освобождению от необоснованных претензий политиков на патронат над должностями государственной службы, к повышению уровня ее относительной самостоятельности и формированию новой профессиональной культуры. В соответствии с этим профессионализм государственных служащих обусловливает более высокий уровень их психофизиологических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного исполнения должностных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач в особых условиях.

Становление личности профессионала происходит по трем направлениям: 1) изменяется вся система деятельности и на этой основе формируется профессиональное мастерство; 2) изменяется личность служащего, что проявляется в соответствующих изменениях элементов профессионального сознания (профессионального мировоззрения); 3) изменяется отношение служащего к объекту деятельности, что проявляется в потребности более высокого уровня информированности об объекте, степени его осмысления.

Федеральным законом Российской Федерации «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 3) определено, что одним из принципов построения и функционирования системы государственной службы являются профессионализм и компетентность государственных служащих¹. Данный принцип является ведущим и основным началом при организации и функционировании государственной службы. «Профессионализм как принцип подбора, расстановки и перемещения кадров одинаково важен для органов, осуществляющих каждую из трех конституционно закрепленных ветвей государственной власти»¹.

В научной литературе вопросы повышения эффективности государственного управления, включая государственную гражданскую службу, рассматриваются преимущественно через призму профессионализма, профессиональной служебной деятельности. При деятельностном подходе профессионализм представляется как интегральная характеристика целеполагающей, мотивированной и эффективной деятельности, требующей специального профессионального образования и определенных организационно-управленческих условий². Исследование проблем развития профессионализма государственных служащих должно опираться на соответствующие теоретико-методологические основания, а управление профессиональным развитием персонала иметь четкие методические установки. В представлении сущностного содержания профессионализма определяющая роль принадлежит профессии, различным ее теоретическим трактовкам, наиболее представительными из которых могут быть следующие.

1. Профессия – род трудовой деятельности, являющийся обычно источником существования и требующий наличия определенных знаний навыков и умений, которые обеспечиваются обучением в соответствующих по профилю учебных заведениях³.

2. Профессия – род трудовой деятельности, требующий определенных знаний, умений и навыков, которые обеспечиваются обучением. По мнению авторов данного определения, в этом смысле профессию государственного служащего можно отнести к типу профессий, связанных с управлением⁴.

3. Профессия – это совокупность присущих человеку специальных знаний, умений и навыков, приобретаемых в результате специальной подготовки или длительной практической деятельности и позволяющих ему выполнять установленные трудовые функции⁵.

Таким образом, профессия означает определенный набор знаний, умений, навыков и способностей в том или ином виде деятельности. Профессия как научная и управленческая категория характеризуется рядом важнейших признаков. К их числу относятся: принадлежность конкретному человеку; относительно длительное выполнение соответствующих функций; наличие специальных знаний (образования), умений и навыков, опыта, которые приобретены в ходе служебной деятельности; получение платы за труд и дохода; формирование объединений и профессиональных групп; обеспечение гарантированного пребывания в должности; создание высокого социального статуса, что приводит к идентификации человека и его профессии, самовыражению служащего, удовлетворению его потребностей и т. д.

Особенностью профессии государственного служащего является ее дуализм. С одной стороны, в государственной службе насчитываются сотни конкретных (узких) профессий – юрист, экономист, инженер, политолог и т. д. Соответственно, у них должны быть признаки узкой профессии – знания, умения, навыки и способности. С другой стороны, – государственные служащие в большей или в меньшей степени профессионально занимаются государственным управлением и, следовательно, обладают управленческими знаниями, умениями, навыками и способностями. Это означает, что в идеале государственные служащие должны иметь две профессии – узкую (специализированную) и общую, управленческую.

Как известно, профессиональная деятельность управленца, как работника интеллектуального труда, определяется совокупностью факторов, из которых одна часть носит систематический характер, а другая – эпизодический. Именно первая группа требует от государственных гражданских служащих обширных и глубоких профессиональных знаний, которыми определяется уровень квалификации специалиста. В практической деятельности возникает необходимость поиска и использования из широкого диапазона кадровой информации, особенно той ее части, которая необходима для разработки и принятия эффективного управленческого решения. В этом плане профессиональное развитие гражданского служащего становится также необходимым основанием его профессионализма, характеризуя определенный уровень квалификационного развития. Из этого следует, что профессиональный уровень государственного гражданского служащего (знания, умения, навыки) – это индивидуальная профессиональная характеристика конкретного индивида. В обоснованности такого заключения убеждают нормативные правовые акты о государственной гражданской службе, ее прохождении и оценке, профессиональном развитии и дополнительном профессиональном образовании служащих¹.

Профессионализм государственных служащих означает высший уровень их психофизических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения служащим должностных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач в особых условиях.

Достижение высокого уровня профессионального развития персонала государственной службы обеспечивается созданием законодательных основ государственной службы, действенном регулировании служебных отношений, четко поставленной кадровой работой. Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 г.) установлен принцип равного доступа и государственной службе. Однако поиск и отбор кандидатов на государственные должности играет особенно важную роль в управлении профессиональным развитием персонала. Качественным составом вновь принятых сотрудников определяется объем работы по их профессиональному развитию. Качественному отбору персонала на руководящие должности способствуют конкурсы, необходимость проведения которых установлена законодательством о государственной гражданской службе.

Важнейшими организационными ценностями государственной службы являются профессиональная компетенция и компетентность кадров.

Профессиональная компетенция государственного служащего – это круг проблем, относящихся к его полномочиям, правам и обязанностям. В то же время, – это сфера профессиональной деятельности, в которой работник органа государственного управления обладает необходимыми знаниями и опытом для их реализации с наибольшей эффективностью. По сути это то, что вменяется кадрам государственного управления в процессе выполнения ими должностных функций. Развитие профессиональной компетенции предполагает создание условий для освоения эффективных технологий деловой активности, должностного роста государственных служащих.

Профессиональная компетентность, как производная от компетенции, – это степень выраженности присущего кадрам управления профессионального опыта в рамках компетенции конкретной должности. Под компетентностью понимают глубокое профессиональное знание основ и технологий управленческой деятельности. Сюда относятся и эффективные методы и средства достижения целей, совокупность полученных профессиональных знаний, умение реализовать их для выполнения управленческих функций и задач. Это то, чем обладает, и чем располагает государственный служащий в процессе управленческой деятельности.

Компетенция государственных служащих проявляется в интеграции профессиональных знаний и навыков в целях достижения эффективного управления; приобретении знаний и умений в области человековедческих и управленческих технологий; сборе и анализе информации по вопросам реализации кадровой политики, разработке социально-значимых решений, регулировании социальных конфликтов и разрешении трудовых споров. Развитие профессиональной компетенции, во-первых, отражает изменения в образовательном и деловом статусе государственного служащего. Во-вторых, развитие профессиональной компетенции и компетентности предполагает непрерывное обновление и реализацию комплекса профессиональных знаний и практического опыта эффективного социального управления.

Рассмотрение государственной службы как профессии определяет ее деление на виды. Под видом деятельности понимается выполнение общих государственных функций. Вид деятельности указывает на то общее, что имеется в деятельности государственных служащих многих государственных органов, объединенных по какому-либо существенному признаку. Такими признаками является государственное управление в гражданской, военной и правоохранительной сферах. Со времен знаменитой «Табели о рангах» (1722 г.) в России было принято деление должностей на виды службы – воинскую, статскую и придворную. В настоящее время выделяются такие виды государственной службы: гражданская, военная и правоохранительная.

Близок по значению к терминам «компетентность» и «грамотность» термин «квалификация»¹. Квалификация может определяться и как уровень освоения служащим профессии или специальности, который характеризуется степенью готовности ее носителя к обеспечению исполнения определенных должностным регламентом полномочий. При таком подходе постановка вопроса о профессиональном уровне гражданского служащего, его профессиональной квалификации, предполагает ранжированную оценку способностей к конкретной служебной деятельности, тем самым позволяя судить об уровне профессионального развития. При этом социальная квалификация будет определять уровень развития таких качеств, как дисциплинированность, инициативность, ответственность, коммуникабельность, творческое отношение к делу. Речь идет о всем том, что как бы выходит за рамки профессиональной квалификации, однако должно быть присуще государственному гражданскому служащему². Таким образом, профессиональная квалификация рассматривается как заданный стандарт уровня профессионального развития для выполнения определенного вида профессиональной деятельности.

В федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»³ задача формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы определена как одна из самых приоритетных. Особое внимание государственных органов обращено на освоение эффективных технологий профессионального развития и современных методов кадровой работы в сфере государственной службы путем:

• развития системы профессионального образования государственных служащих;

• применения современных организационно-управленческих технологий и методов работы с кадрами на государственной службе, способствующих повышению профессиональной компетентности и мотивации государственных служащих к результативной деятельности.

При анализе состояния и тенденций профессионального развития государственных гражданских служащих важно учесть ряд следующих обстоятельств¹. Прежде всего, на профессиональное развитие государственных гражданских служащих оказывают существенное воздействие состояние общества, уровень образования населения, качество его жизни, финансовые возможности и пр. Важное значение имеют также возраст, уровень общего образования и профессиональной подготовки руководителей и специалистов, состояние здоровья и другие моменты, которые оказывают значительное влияние на развитие кадровых процессов в государственной гражданской службе.

При выработке стратегии профессионального развития государственных гражданских служащих, обосновании применения современных форм и методов обучения необходима предметная диагностика кадрового состава государственной службы, тенденций развития кадровых процессов. Несмотря на то, что 87,1% государственных гражданских служащих имеют высшее профессиональное образование, они обязаны согласно требованиям законодательства о государственной гражданской службе один раз в три года повышать свою квалификацию в системе дополнительного профессионального образования.

Развитие дополнительного профессионального образования (ДПО) государственных гражданских служащих сдерживается отсутствием научно-обоснованного мотивационного механизма, побуждающего служащих на повышение профессионального уровня (знаний, умений, навыков). При проектировании профессионального развития государственных гражданских служащих необходимо учитывать, прежде всего, потребности государственных органов в переподготовке и повышении квалификации кадрового состава. Ведь в условиях реформ кардинально меняются задач и профессиональные компетенции, значительно расширяется объем управленческих полномочий. Важно учитывать также потребности государственных гражданских служащих, заинтересованных в своем профессионально-личностном развитии, повышении профессионального уровня, карьерном росте, улучшении социального положения. Необходимо учитывать возможности образовательных учреждений удовлетворить запросы органов государственной власти и интересы государственных гражданских служащих.

В ходе анализа состояния и тенденций профессионального развития кадрового состава государственной гражданской службы учитываются следующие факторы ¹.

Во-первых, уровень кадрового обеспечения государственных органов. Так, уровень укомплектованности государственных должностей и должностей гражданской службы на 01 января 2005 г. составлял 93,6%, на 01 октября 2008 г. – 92,1%, а в 2010 году – 94,8%.

Во-вторых, тенденции формирования качественно нового кадрового корпуса государственной гражданской службы, оптимизации состава государственных служащих.

В-третьих, более рационального использования кадров аппарата, лучшей их расстановки в соответствии со способностями и профессионально-квалификационной подготовкой, повышения значимости стимулирования качества труда государственных гражданских служащих, планирования должностного роста.

Анализ тенденций профессионального развития государственных гражданских служащих позволяет сделать вывод о необходимости оптимизации состава кадров государственной службы. Уже сформирован в целом квалифицированный состав государственной гражданской службы. На 1 октября 2010 г. среди лиц, занимающих государственные должности и должности государственной гражданской службы, 87,1% имели высшее образование (в 2007 г. – 82,1%). Средний возраст государственных гражданских служащих – 39 лет (49,0%) (в 2007 г. – 49,6%, в 2005 г. – 52%). В наиболее дееспособном возрасте (30–49 лет) – 49,7%, а в возрасте до 50 лет – 78,2% (80,7% – в 2005 г.). Стаж работы в государственных органах до 15 лет имеют три четверти служащих. Теперь важная задача состоит в разработке стратегии профессионального развития кадрового состава, отвечающего актуальным задачам реформирования и развития системы государственной службы.

Отметим, что государственные гражданские служащие – одна из наиболее квалифицированных социальных групп работающего населения. Так, если среди взрослого населения страны до 17% имеют высшее образование, а среди занятых в экономике – 27,9%, то в составе государственных гражданских служащих – 84,2%.

К началу 2011 г. в органах государственной власти и местного самоуправления работали 1 648,4 тыс. человек: из них в федеральных государственных органах – 868,8 тыс. чел., в органах местного самоуправления – 507,0 тыс. человек¹.

В результате анализа данных официальной статистики выявлен ряд позитивных тенденций в динамике кадрового состава государственных гражданских служащих. Так, за последние годы несколько улучшилась укомплектованность аппарата многих органов власти (92,1%), обеспечивается большая стабильность состава, сокращается текучесть кадров. Ежегодный приток служащих нового поколения составляет до 90 тыс. человек (10–12%)².

Заметна рационализация распределения служащих по ветвям государственной власти. Так, на 01 января 2007 г.: удельный вес лиц, замещавших должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти, составлял 82,7% (в 2005 г. – 83,7%) всех работников государственного аппарата (в 90-е гг. было 87–89%); в судебной власти и прокуратуре – 14,5%; в законодательной власти – 1,7%; в других государственных органах – 1%.

Позитивной тенденцией профессионального развития государственных гражданских служащих является рост их профессионализма. Если среди занятого населения России на 01 января 2010 г. около трети имели высшее образование, то среди государственных гражданских служащих – более 87%, т. е. удельный вес лиц, имеющих высшее образование, среди государственных гражданских служащих почти в три раза больше, чем у всех работающих в России.

Однако проблема получения государственными гражданскими служащими высшего профессионального образования сохраняет свою актуальность. В 2005–2010 гг. увеличилось количество государственных гражданских служащих, которые обучались в системе ДПО. В 2001 г. – 47,7 тыс. государственных гражданских служащих, в 2005 г. – 108,5 тыс., в 2006 г. – 174 тыс., т. е. прирост составил в 2005 г. 47%, в 2006 г. – 61%. В 2007 г. обучалось уже 246 тыс. (прирост 11%), в 2008 г. – 246 тыс. Но даже при расширении образовательных услуг значительная часть граждан, занимающих должности государственной гражданской службы, остаются не охваченными дополнительным профессиональным образованием.

Проблемным можно считать и тот факт, что большая часть государственных гражданских служащих обучаются на краткосрочных курсах: от 18 до 72 часов. Это не дает обучаемым возможности в полной и требуемой мере изучить теоретические и практические проблемы государственного управления.

Важным показателем профессионального «качества» государственных гражданских служащих, хотя и далеко не главным, является возраст. Здесь важное значение имеет обеспечение эффективного использования достоинств разных возрастных поколений, преемственности управленческой деятельности. В 2007 г. средний возраст лиц, занимающих государственные должности, включая должности государственной гражданской службы, составлял 39 лет, в законодательной власти – 45 года, в судебной власти и прокуратуре – 36 лет; на муниципальной службе – 43 года. К началу 2010 г. среди государственных гражданских служащих существенно возросла доля молодежи в возрасте до 30 лет, составив 29,5% (в 2005 г. – 27%, в 2002 г. – 25%). Сейчас на государственной гражданской службе лица в возрасте старше 50 лет составляют 21,8%, а среди руководителей их 35,8%.

Управленческая деятельность, особенно в системе государственно-публичной службы, требует от работников не только высокого профессионализма, но и жизненной зрелости, социальной компетентности, чтобы в управленческом плане быть более подготовленным, чем другие категории кадров. При анализе динамики профессионального развития государственных гражданских служащих следует учитывать и ряд новых тенденций, особенно в формировании социальных источников кадрового пополнения органов власти: значительно усилился приток предпринимателей. Существенно возросло среди лиц, занимающих должности государственной гражданской службы, число военнослужащих, представителей «силовых структур». На государственную гражданскую службу перешли десятки тысяч ушедших в запас и в отставку офицеров. Это, в основном, позитивно сказалось на укреплении кадрового состава государственной гражданской службы. Бывшие военнослужащие, имеющие опыт работы с людьми, внесли в административную среду понимание важности соблюдения исполнительской дисциплины, дух коллективизма, национального патриотизма, служения государству и народу. Значительно увеличилось представительство этой категории среди слушателей системы ДПО, расширился объем работы в специальных учебных центрах Министерства обороны Российской Федерации по подготовке уходящих в запас военнослужащих к работе в условиях гражданской среды.

Выявление ряда важных количественных и качественных параметров профессионального развития государственных гражданских служащих позволяет предметно оценить возможности субъектов управленческой деятельности, выявить их образовательные потребности, а также определить направления их профессионального обучения. Формирование государственной службы профессионально подготовленными специалистами, опытными управленцами позволяет существенно укрепить состав кадров государственного управления, стимулировать творческий и профессиональный рост государственных гражданских служащих.

На профессиональное развитие персонала оказывают влияние факторы объективного и субъективного свойства. К объективным факторам относятся потребности общества в профессионалах; социальная значимость и особенности государственной службы; требования, основанные на нормах и положениях; уровень профессиональных знаний, умений, навыков гражданского служащего. К субъективным факторам профессионального развития принадлежат индивидуальные характеристики и состояния, гражданская позиция и ценностные ориентации личности, иерархия мотивов и динамика жизненных циклов человека.

Управление профессиональным развитием – процесс целенаправленного влияния руководителей органов управления на развитие профессиональной компетенции и повышение профессиональной компетентности государственных служащих. Речь здесь – о разработке и реализации комплекса мероприятий, которые включают: профориентацию и адаптацию; развитие у поступивших на государственную службу работников четкого понимания целей, функций и задач организации; создании условий для обучения новым трудовым навыкам, повышения квалификации, развития профессионального опыта и его передачи молодым специалистам; оценке результатов трудовой деятельности; управлении продвижением по службе.

Цель управления профессиональным развитием персонала состоит в том, чтобы обеспечить непрерывный профессионально-квалификационный и устойчивый должностной рост государственных служащих. Данная цель достигается путем создания системы, включающей профессиональную ориентацию, регулирование качественного состава персонала, рациональное использование профессиональной компетенции, реальное влияние на повышение профессионализма, профессиональной компетенции и компетентности государственных служащих.

В развитии персонала выделяются две содержательные стороны. Первая – относится к профессионально-квалификационному развитию, которое связано с профессиональным образованием. Вторая – профессионально-должностное развитие, обусловленное карьерным ростом, эффективным использованием профессиональных знаний и навыков служащих.

Управление профессиональным развитием осуществляется путем реализации широкого спектра различных концепций, программ, управленческих решений. Посредством их реализации руководители государственных органов стимулируют развитие профессионализма, профессиональной компетенции и компетентности персонала, расширяют возможности для повышения деловой активности служащих.

Содержание управления профессиональным развитием гражданских служащих определяется:

• созданием условий для профессионального развития кадров, их рациональной расстановкой, использование потенциальных возможностей и способностей;

• регулярным обновлением кадрового состава государственных служащих, обеспечением преемственности, сохранением и умножением качественных параметров;

• разработкой и использованием апробированных критериев оценки профессионализма, качества и эффективности труда гражданских служащих.

Профессионально-квалификационное развитие государственных гражданских служащих обеспечивается соответствующим профессиональным образованием и непосредственным включением кадров управления в социальную практику. Однако, при всем этом, исключительно важное значение для повышения результативности профессиональной служебной деятельности имеет проектирование профессионального развития кадров, включающее разработку и реализацию методик, обеспечивающих повышение эффективности государственной службы, разработку индивидуальных планов и программ государственных органов по профессиональному развитию государственных служащих.

Внедрение методик индивидуального планирования деятельности государственных служащих, включая их профессиональное развитие может в значительной степени повысить качество их работы по обеспечению соответствующих должностных функций и полномочий.

Выбор обоснованных методологических ориентиров управления развитием персонала в определяющей мере влияет на эффективность и результаты деятельности структур государственной службы. Этим предопределяются и организационные основы профессионализации персонала.