Институционализация лоббизма как средство обеспечения антикоррупционной безопасности взаимодействий бизнеса и власти в современной России

В Национальном плане противодействия коррупции в разделе о мерах по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции говорится о необходимости рассмотреть вопрос по подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность. В нашей стране предпринималось несколько попыток принять закон о лоббизме, направленных на упорядочение взаимодействий представителей бизнеса и органов государственной власти, несколько законопроектов широко обсуждалось на круглых столах и в комитетах Госдумы РФ, но закон так и не был принят. А он крайне необходим именно сегодня, когда роль государства в период кризиса в экономике возрастает, и огромное количество лоббистов, продвигая свои частные интересы, пытаются добиться от органов государственной власти значительных преференций и финансовых ресурсов для своих компаний.

Необходимо отметить, что идея регламентации процесса лоббизма в мировой практике не нова и уже нашла практическое воплощение в ряде стран. В США после принятия в 1995 году закона об открытости лоббирования (The Lobbying Disclosure Act), который предписывает компаниям и специалистам, занимающимся GR (Government Relations, Public Affairs, Advocacy, Government and Public Affairs ― все это термины, обозначающие лоббистские связи с органами власти), указывать своих клиентов и те вопросы, которыми они занимаются в интересах своих клиентов, суммы гонораров и т.д.  Благодаря этому лоббизм стал высоко институализированным видом деятельности, в котором легально заняты несколько десятки, если не сотни, тысяч человек. Правила лоббистской деятельности стали закреплены законодательно и призваны регулировать взаимоотношения бизнеса и власти. И хотя этот закон не решает все проблемы, и в США полностью не искоренена коррупция, несомненно то, что он играет важную роль в противодействии этому явлению.

В России первый вариант законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был внесен в Государственную Думу 5 марта 1996 года Комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций, рассмотрен Советом Думы, а по истечении шести лет, в начале 2002 года, снят с рассмотрения. Второй законопроект «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», призванный легализировать и упорядочить отношения, складывающиеся в процессе осуществления лоббистской деятельности в органах власти, был предложен на рассмотрение Государственной Думы в 1997 году, рассматривался в первом чтении, но в 2004 году также был отозван авторами. Третья попытка рассмотрения подобного законопроекта (2003 год) также оказалась неудачной и в начале 2005 года он был возвращен авторам «в связи с отсутствием заключения правительства РФ». Позднее, 15 ноября 2003 года Межпарламентская ассамблея СНГ рассмотрела модельный закон «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», постановила принять его и рекомендовать для использования в национальных законодательствах стран СНГ.

Тем не менее, закон о лоббизме в России не принят до сих пор. В законодательстве отсутствует даже само понятие «лоббизм», не прописаны формы лоббистской деятельности, не установлен порядок аккредитации лоббистов в органах государственной власти и порядок раскрытия для всеобщего сведения информации о тех решениях, на принятие которых повлияли лоббисты и т.д.

Сегодня в России имидж специалиста по взаимодействию с органами государственной власти нередко негативен. Понятие «лоббизм» в нашем обществе в большей мере отождествляется с коррупционными проявлениями в системе государственной власти, с подкупом чиновников, их вовлечением в интересы бизнеса. Негативно воспринимается и деятельность специалистов по взаимодействию с органами государственной власти (GR-щиков), которые часто сами с легкостью идут на нарушения закона. И это в основном определяется тем, что не существует никаких «правил игры» и принципов взаимодействия власти и бизнеса, российские лоббисты выбирают те способы влияния на чиновников, которые им кажутся наиболее приемлемыми для достижения необходимого результата. В этом «лоббистском беспределе» в России замечены даже представители интересов крупного иностранного бизнеса, которые в своих странах никогда не смогли бы применять противозаконные методы.

В современных российских условиях закон, регулирующий лоббистскую деятельность, а если шире ― всю системы взаимодействия бизнеса и власти, особенно важен. Высшее политическое руководство страны в последние годы активно ориентирует государственных служащих конструктивно работать с бизнесом, прислушиваться к мнению представителей реального сектора и принимать совместные решения для улучшения экономической ситуации в стране и ее регионах. Поэтому необходимо законодательно определить «границы приемлемости» прямых и опосредованных контактов бизнеса и власти. Это организационный, государственно-управленческий, путь решения вопроса.

Другой путь, который может состояться при условии развития институциональной основы гражданского общества, ― самоорганизационный. Так, российские лоббисты (специалисты по GR) могут последовать примеру европейских коллег, и, не дожидаясь принятия закона о лоббистской деятельности, заняться разработкой собственного профессионального кодекса, содержащего важные для лоббистского сообщества саморегулирующие положения. В этом случае они должны опираться на культивируемую в российском обществе и государстве антикоррупционную идеологию.

Однако, хотя лоббизм по своей сущности является институтом гражданского общества, именно этого качества в России ему не хватает ― он слаб в плане самоорганизации, сегментарен в выражении интересов отдельных бизнес-сообществ или социальных групп, не имеет социально-нормативной базы, системы ценностей, традиций и т.п. Поэтому желание тех, кто ориентирован на «цивилизованный лоббизм», ввести подобный европейским профессиональный Кодекс поведения, является лишь выражением их доброй воли, определенного рода гражданской инициативой, подразумевающей добровольность присоединения всех желающих, что вовсе не означает обязательность исполнения всеми лоббистами каких-либо требований. Следует только согласиться с мнением одного из представителей российского бизнес-сообщества: «В такой крайне чувствительной сфере, как общение бизнеса с властью, факультативность исполнения этических требований и свободная интерпретация процедур взаимоотношений частного и государственного секторов с легкостью могут привести к полному пренебрежению этими требованиями и процедурами»¹.

Российские средства массовой информации и научная периодика в последнее время стали уделять значительное внимание промышленным и финансовым группам, общественным движениям и объединениям, стремящимся оказывать систематическое целенаправленное влияние как на законотворческую деятельность, так и на процессы реализации принимаемых законов и административных актов («группами давления» или «группами влияния»). Возникновение таких групп ― результат реформ и свидетельство того, что Россия вступила в новый этап развития. Одни полагают, что Россия в очередной раз заимствовала на Западе одну из худших черт политической жизни, а именно ― доступность парламента и правительства манипуляциям со стороны монополий. Другие, наоборот, дают появлению групп давления позитивную оценку, полагая, что таким способом формируется механизм учета и реализации многообразия интересов.

В этом отношении интересно мнение о лоббизме П.А. Толстых, которое в целом отражает результаты формирования современного понимания такого привычного в мире Западной демократии и такого сложного и неоднозначного для современной России явления: «Лоббизм – институт политической системы, представляющий собой процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций)  в органах государственной власти, с целью добиться принятия выгодного для них политического решения».¹ Из этого определения можно сделать один очень значимый вывод ― без должной институционализации лоббизма российская политическая система, а также система государственной власти и управления, не только принятия, но и реализации государственных решений, останутся ущербными, а, следовательно, подверженными воздействию таких разрушительных факторов, как коррупционная угроза.

Поэтому в современных условиях жизненно необходимо выстраивать цивилизованные отношения между властью и бизнесом, который стремится воздействовать на принятие политических решений в своих интересах ― частных (реализация конкретных бизнес-проектов), и общественных (экономическая стабилизация, экономический рост и т.д.). Закон о лоббизме может создать необходимую основу продуктивных отношений между обществом, бизнесом и властью, даст надежные гарантии для формирования взаимного доверия.

Закон о лоббистской деятельности должен юридически закрепить основные такие понятия и реалии нашей жизни, формы взаимодействия власти и бизнеса, как лоббистская деятельность, лоббист, лоббистский контакт, придав им антикоррупционный смысл. Необходимо четко определить права и обязанности лоббистов, предмет и границы их деятельности, создать соответствующие правовые и социальные механизмы контроля за лоббистской деятельностью как со стороны государства, так и со стороны общества. Закон о лоббизме также позволит уточнить «границы дозволенного» для государственного чиновника в лоббистском контакте, поставить дополнительный заслон коррупционной угрозе в системе государственной службы.

В заключение следует подчеркнуть, что российский закон о лоббизме должен стать эффективным средством обеспечения антикоррупционной безопасности во взаимодействиях власти и бизнеса, сдерживающим фактором коррупционных проявлений в чиновничьей среде, а также стимулом развития цивилизованных форм лоббистской деятельности и повышения степени ее этичности и институционализированности в системе общественных отношений в целом.

А. А. Ермаков,

кандидат военных наук,

В.В. Пиунов,

кандидат военных наук