Ротация кадров государственной службы как средство противодействия коррупции

В последние годы в Российской Федерации большое внимание уделено борьбе с коррупцией¹. Коррупция как социальное явление в системе государственной службы дезорганизует отношения, складывающиеся в процессе организации государственной службы, а также разлагает её кадровый состав. В настоящее время она создает реальную угрозу для безопасности личности, общества и государства. Одним из очевидных условий возникновения и процветания коррупции в России считается несменяемость чиновников, а также низкий уровень ротации государственных служащих.

Необходимость внедрения и использования ротации кадров на государственной службе, прежде всего, как предупредительной и приоритетной антикоррупционной меры, закреплена в ряде принятых на разных уровнях нормативных правовых актов.

Так, ратифицированная Российской Федерацией Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции² – united nations convention against corruption (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) предусматривает, что каждое государство-участник стремится в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и в надлежащих случаях других неизбираемых публичных должностных лиц, какие включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации, в надлежащих случаях, таких кадров на таких должностях.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает, что одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы является ротация гражданских служащих. При этом Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты…» определено, что перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих, и порядок ротации гражданских служащих утверждаются Президентом Российской Федерации.

Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной Правительством Российской Федерации 25.10.2005 года, определено, что одним из наиболее распространённых дополнительных механизмов, ограничивающих возможности коррупции, является ротация должностных лиц.

Национальным планом противодействия коррупции (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460) предусмотрено принятие мер по внедрению в практику механизма ротации государственных гражданских служащих. В числе первоочередных мер по его реализации, Правительству Российской Федерации было поручено разработать и в I квартале 2009 г. внести в установленном порядке предложения по внедрению в практику механизма ротации государственных служащих. Федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)¹» определено, что одним из результатов реализации программы является внедрение и совершенствование механизма ротации государственных служащих. В указанной программе предполагается решение ряда задач, в том числе разработка антикоррупционных механизмов, внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности.

Следует отметить, что ротацией кадров, как правило, преследуются две основные цели: обеспечить профессиональное развитие через изменение функциональных обязанностей и противодействовать коррупции – не дать чиновнику обрести коррупциогенные связи. На сегодняшний день ротация кадров, в том числе, и как антикоррупционная составляющая, используется в ряде государств: например, в УК Германии была внесена статья о даче и получении взятки в частноправовом обороте, которая ранее содержалась в Законе против неразрешенной конкуренции (подкуп служащего - § 12). В качестве организационно-правовой меры министерствам и федеральным органам управления был представлен пакет документов, который получил название "Директива Федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления". В Директиве содержатся положения, направленные на предупреждение коррупции, в т.ч. - ротация персонала, занимающего должности, наиболее подверженные коррупции².

Одной из приоритетных форм противодействия коррупции во Франции была признана профилактика, включающая в себя комплекс законодательных мер, связанных с образованием, воспитанием государственных служащих и менеджеров, формированием антикоррупционной профессиональной этики, функционированием сдерживающих и контролирующих государственных структур, кадровой политикой и ротацией руководящих кадров¹.

В Китайской народной республике одним из способов борьбы с коррупцией, на практике подтвердившим свою эффективность, также является ротация кадров во всех органах власти. Так, по итогам XVII съезда КПК в высшие органы партии вошло значительное число новых лиц. Завершена также масштабная перегруппировка руководящего состава на местах, вплоть до провинциального звена, укрепившая кадровую основу для проведения политики нынешнего руководства. В результате Центральный комитет КПК и Политбюро обновлены соответственно на 51,5% и 36% в основном за счет молодых и перспективных руководителей министерского и провинциального уровня - кадрового резерва для формирования следующего поколения руководителей КНР. Состав Центральной комиссии по проверке дисциплины при ЦК КПК обновлен на 79,5%².

В основе подготовки госслужащих Японии лежит совокупность пяти систем: пожизненного найма, кадровой ротации, подготовки на рабочем месте, репутации и оплаты труда. Взаимосвязь и взаимозависимость этих систем создают мотивацию к высокоэффективному труду, максимальной реализации профессиональных и деловых качеств. Система ротации кадров предполагает их перемещение по горизонтали и вертикали через каждые два-три года. Согласия работника на это не требуется, за исключением случаев, связанных со сменой места жительства³.

Поступивший на службу сотрудник ФБР Минюста США в течение определенного времени (до 3 лет) должен отработать в территориальном офисе службы. Затем он переводится в другое территориальное подразделение (для работы по той же линии) с возможным повышением. После этого сотрудник может быть переведен для работы в головное подразделение и в дальнейшем может быть назначен руководителем в территориальные подразделения службы.

Опыт противодействия коррупции в Германии показывает, что наиболее эффективными административно-правовыми методами предупреждения коррупции могли бы стать: определение сфер, наиболее подверженных угрозе коррупции; создание в Центральном банке страны базы данных физических и юридических лиц, изобличенных в подкупе государственных служащих, что не позволит им под новым именем (названием) или иным прикрытием получать государственные заказы; осуществлять ротацию управленческих кадров; создать вневедомственные подразделения внутреннего контроля деятельности управленческого персонала.

Говоря о внедрении механизмов ротации в Российской Федерации, следует отметить, что к концу 2006 года Администрацией Президента Российской Федерации уже был подготовлен проект соответствующего указа, предусматривающего введение в действие принципа обязательной ротации госслужащих раз в несколько лет. При этом ротация как обязательная смена должности должна была коснуться ограниченного круга госслужащих, длительное пребывание которых на определенной должности нежелательно. Однако, до настоящего времени такой документ пока не принят, а разработанные в 2009 году Минздравсоцразития России концептуальные положения ротации кадров государственной гражданской службы находятся в стадии согласования. Наиболее свежим документом, регламентирующим ротацию кадров в отдельном федеральном органе исполнительной власти, является вступивший в настоящее время в силу (за исключением части 7 статьи 14) Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 года № 205-ФЗ¹, который предусматривает обязательную ротацию дипломатических работников, то есть направление на работу из центрального аппарата Министерства иностранных дел Российской Федерации или его территориальных органов в загранучреждения Министерства иностранных дел Российской Федерации с учетом их квалификации, профессиональной подготовки и специализации. При этом дипломатический работник обязан исполнить решение представителя нанимателя о направлении на работу в загранучреждение Министерства иностранных дел Российской Федерации в порядке ротации, если отсутствуют уважительные причины, препятствующие этому.

В рамках проводимых в Вооружённых Силах Российской Федерации реформ министром обороны утверждена инструкция о ротации офицеров², согласно которой ротация осуществляется в целях обновления военных кадров в органах военного управления, объединениях, соединениях, воинских частях, организациях Вооруженных Сил и военных комиссариатах, создания возможностей для их служебного роста, а также овладения новыми навыками и умениями, необходимыми для выполнения должностных обязанностей на высоком уровне. Надо сказать, что инструкция вызвала в большей степени негативную реакцию, исходя из высказываний самих офицеров в интернет-форумах и интернет-источниках. Однако ротация в перечисленных нормативных правовых актах (ни в Федеральном законе от 27 июля 2010 года № 205-ФЗ, ни в указе Президента РФ, ни в инструкции Минобороны России о ротации офицеров) в качестве антикоррупционной меры не рассматривается и имеет иную направленность.

В то же время, несмотря на перечисленные примеры использования ротации кадров государственной службы за рубежом, предлагается рассмотреть и возможные отрицательные моменты ротации кадров в Российской Федерации, с учётом мнений отечественных экспертов. Как считает заместитель начальника кафедры уголовно-правовых дисциплин и профилактики преступлений Академии управления МВД России, д.ю.н., профессор Трунцевский Ю.В., «…если говорить об идее ротации (чистки) кадров, то возникает ряд вопросов, касающихся ее целесообразности. Ротация, что это - недоверие к работникам или к контролирующим их органам, а кто придет им на смену - лучшие, профессионалы? А откуда они возьмутся? Кто их учит? Чему они учатся или уже научились?»¹.

В результате ротации у сотрудников исчезает возможность лучше ознакомиться с коллективом, усложняется установление взаимного доверия и, как следствие, нарушаются дружеские отношения, затрудняется получение необходимой информации, снижается ответственность за выполняемую работу, исключается возможность создания совместных структур и разработка сложных долгосрочных программ² .

Коррупция бывает общего характера, где роль играют определенные человеческие навыки, способности вступать в коррупционные сделки. И если такого человека запустить в механизм ротации, его коррупционные навыки лишь укрепятся, а коррупционные связи резко вырастут. Он обрастет большим количеством «нужных» знакомых и таким же количеством неформальных полномочий, которые можно использовать в личных корыстных целях³.

Рассмотрев принятую и разрабатываемую в Российской Федерации нормативно-правовую базу по вопросам внедрения ротации кадров как средства противодействия коррупции, учитывая имеющийся в данном направлении зарубежный опыт, можно сделать вывод, что внедрение ротации, в отличие от других нормативно закреплённых кадровых технологий, в настоящее время проходит этап становления и апробации. К сожалению, ротация кадров пока понимается субъектами управления чаще всего как кадровая перестановка лиц, не справившихся с выполняемыми функциями, или, напротив, как перевод в связи с необходимостью укрепить кадровый состав слабых управленческих структур. Ротации должны подлежать те должности, где осуществляются непосредственные контакты с гражданами и структурами предпринимательской деятельности. Помимо этого, требует особой проработки вопрос материально-финансового обеспечения этой кадровой технологии, т.к. она требует значительных средств, в т.ч. связанных с предоставлением служебных жилых помещений государственным служащим при переезде к новому месту службы, оплатой самих переездов, увеличением расходов на переподготовку, возможным увеличением штатов кадровых подразделений и т.д.

М.Н. Гендугова,

аспирант РАГС