6.3 Типы макроэкономического планирования

Согласно классификации Б. Даллаго⁷, выделяют четыре типа макропланирования: директивное, индирективное (оптимальное), регулятивное и индикативное. Критерием этой классификации является характер обслуживаемой планированием хозяйственной системы и прежде всего соотношение с рынком.

Первые два типа ориентированы на централизованно управляемую огосударствленную экономику, на приемущественно безрыночное хозяйство. Третий и четвёртый тип связаны с системами, в которых доминируют рыночные механизмы распределения ресурсов и координации деятельности. Перечисленные типы макропланирования мы постараемся охарактеризовать в дальнейшем.

Одно из наиболее удачных определений директивного планирования было дано британским экономистом Дикинсоном в ходе имевшей место на Западе в 30-е годы дискуссии об экономических основах социализма. В соответствии с эти определением планирование состоит «в принятии основных экономических решений относительно того, что и в каком количестве следует произвести и как распределить произведённое, причём эти решения принимаются органами власти».

Такой тип планирования возможен в условиях централизованно управляемой огосударствленной экономики при доминировании административных методов распределения ресурсов. Оно базируется на государственной собственности на средства производства и ведётся от имени государства и правящей партии, выражая их идеологии и приоритеты, в том числе в отношении характера экономического роста, внешней политики, обороноспособности, образа жизни и потребления населения и т.д.

Определение Дикинсона подчёркивает также, что директивное планирование претендует на решение основных вопросов организации хозяйственной жизни: что производить, как, в каких количествах, когда, где и для кого. В таком качестве планирование выступает как альтернатива рынку и по существу отрицает его.

Характер решаемых задач определяет ведущую роль натуральных показателей плана – номенклатуры продукции и её объёмов, заданий по вводу производственных мощностей, поставок конкретных видов материально-технических ресурсов, закупок зерна и других продуктов сельского хозяйства, потребности в работниках определенных профессий и квалификации и т.д.

Планирование номенклатуры строится по принципу «пирамиды» в «вершине» (собственно народнохозяйственный план) устанавливается укрупнённая номенклатура важнейших видов продукции, значимой по тем или иным причинам для всей экономики (в частности, существует несколько сотен ведущих видов продукции типа металла, зерна, нефти и т.д., из которых производится большинство остальных продуктов).

В годовых народнохозяйственных планах правительство и Госплан ССР утверждали задания в разрезе порядка 2 тысяч укрупнённых наименований промышленной продукции (примерно 70 % всего промышленного производства по стоимости).

На следующем уровне управления – уровне Госснаба – номенклатура расширялась до 15 тысяч позиций. Кроме заданий народнохозяйственного плана, здесь появлялась также менее значимая продукция, имевшая вместе с тем большое значение для обеспечения связей между отраслями и союзными республиками.

В планах промышленных министерств номенклатура достигала 50 тысяч наименований (это составляло уже порядка 95 процентов всей продукции промышленности по стоимости) за счёт добавления продукции, значимой для соответствующих отраслей.

Вся остальная продукция (5% промышленной продукции по стоимости), имевшая ещё более локальное значение, планировалась территориальными органами управления.

Оборотной стороной планирования номенклатуры продукции является фондирование – планирование материально-технического обеспечения производства. Если в первом случае планируется производство продукции, то во втором – её распределение. В итоге для каждого предприятия регламентируется не только «выход» (выпуск продукции), но и «вход» (снабжение ресурсами).

Фондирование также строится по принципу «пирамиды» во многом аналогичной только что описанной, и заканчивается приспособлением потребителей к поставщикам и заключением хозяйственных договоров между ними.

Являясь ядром административного управления, директивное планирование было достаточно успешным до тех пор, пока экономика и потребности населения оставались относительно несложными и центр был в состоянии контролировать технологические цепочки народного хозяйства и производственные мощности предприятий. Именно в этот период проявились преимущества административного планирования, связанные с быстрой мобилизацией ограниченных ресурсов для реализации определенных приоритетов (создание тяжёлой промышленности и оборонного потенциала, преодоление зависимости от импорта и др.)

Однако со временем сверхцентрализованное планирование перестало соответствовать постоянно растущей сложности хозяйства и общественных потребностей. Плановые органы всё чаще сталкивались с тем, что ориентация на определённые приоритеты оборачивается отставанием других звеньев экономики и крупными структурными диспропорциями. Так попытка форсировать во второй половине 50-х годов жилищное строительство обернулась в последующем недостатком производственных капиталовложений и замедлением общих темпов экономического роста; попытка отмобилизовать ресурсы в пользу химической промышленности обернулась в конечном итоге отставанием металлургии и машиностроения; приоритетное развитие военнопромышленного комплекса сопровождалось отставанием гражданского сектора экономики и т.д.

Приспособление к изменившимся условиям шло прежде всего по линии упрощения системы. Во-первых, предпринимались усилия по укрупнению первичного звена экономики путём соединения предприятий в относительно целостные комплексы (производственные объединения). Очевидно, что чем меньше число элементов в системе, тем выше её «обозримость», легче управлять связями, можно сократить число ступеней управления, ускоряется прохождение плана и другой управленческой информации.

Во-вторых, поощрялась практика самообеспечения, «натурализация» хозяйства. Сила министерства и предприятия измерялась тем, насколько они обеспечивают себя всем необходимым. «Сильное» ведомство должно было иметь свои машиностроительные заводы, строительную базу, автотранспорт, собственные лесозаготовки, НИИ и КБ, вузы, жилой фонд, санатории и т.д. Предприятия «обрастали» многочисленными непрофильными подразделениями (начиная с кустарных и потому неэффективных ремонтных, инструментальных, строительных и т.п. производств и заканчивая столь же неэффективным подсобным сельским хозяйством), совершенно отсутствующими у западных фирм.

Директивное планирование уже изначально содержит в себе такие недостатки и противоречия огосударствеленной экономики, как отрыв производства от потребления, низкое качество товаров и услуг, несамостоятельность и безответственность предприятий, невосприимчивость к инновациям, затратный тип хозяйствования. Складывается парадоксальная ситуация, при которой экономика «существует для плана», а не наоборот.

Индирективное планирование базируется на теории оптимизации, предложенной в конце 19 – начале 20 веков учёными В. Парето, Л. Вальрасом. Согласно этой теории, в условиях рынка совершенной конкуренции производители максимизируют свою прибыль, а потребители максимизируют удовлетворение своих потребностей в рамках имеющихся у них возможностей.

Согласно этой концепции планирующий центр в состоянии отыскать методом проб и ошибок систему равновесных цен и может поставить предприятия в такие экономические условия, которые заставили бы их копировать поведение фирмы в условиях совершенной конкуренции. В отечественной науке этот подход получил весьма законченное развитие в виде теории оптимального функционирования экономики.

В этой ситуации имеет место государственная собственность на средства производства. Государственное управление тут реализует в планах свою стратегию. Для распределения ресурсов в соответствии со своими целями у государства имеется богатый набор экономических регуляторов (цен, ставок, процентов, налогов, кредитов и пр.). Индирективное планирование можно определить как централизованное планирование посредством цен оптимального плана.

При этом типе планирования чисто теоретически можно на основе целевой функции благосостояния сознательно выбрать наиболее желательную для общества структуру потребления и производства и в этом смысле приблизиться к абсолютному оптимуму. На практике идея построения целевой функции благосостояния оказалась нереализуемой.

Отдельные фрагменты теории оптимального планирования использовались практикой хозяйственного управления, например, попытка хозяйственной реформы 1965 года (введение платы за производственные фонды, природные ресурсы) и попытка комплексной реализации этой концепции в условиях хозрасчетного планирования (решение июньского 1987 г. Пленума ЦК КПСС).

Индирективное планирование несомненно пытается «сидеть на двух стульях»: с одной стороны, сохраняется государственная собственность на средства производства, отрицается допустимость рынков труда, земли, капитала и других факторов производства; с другой стороны, признаётся, что для эффективного распределения ресурсов необходим хозяйственный механизм, копирующий рынок.

Рынок и конкуренцию нельзя воспроизвести искусственно (тем более, отправляясь от результатов математического моделирования), они возможны только в условиях рыночной экономики.

Регулятивное планирование отождествляют чаще всего с особым случаем смешанной экономики, в которой либо весьма существенна доля государственного сектора, либо доминирующая форма собственности ограничена (государственные предприятия функционируют на коммерческой основе, а частный сектор связан с государственными приоритетами).

План и рынок в этой ситуации как бы «равноправны». С одной стороны, экономические агенты находятся в рыночной среде и абсолютно свободны в своих решениях. Поэтому национальный план разрабатывается на основе исследования перспектив развития рынка.

С другой стороны, государство всячески побуждает участников рынка (включая предприятия частного сектора) действовать в русле установок плана. Формы побуждения носят экономический характер (различные финансовые и кредитные регуляторы).

В отдельных случаях государственные органы заключают «плановые контракты» с заинтересованными в выполнении задач плана контрагентами – предпринимателями, местными властями и т.д. В целом в рамках этой концепции центр становится действительным координатором национальной экономики.

Как и при регулятивном планировании, исходной точкой здесь является смешанное хозяйство, однако цель планирования меняется. Составленные плановые документы содержат лишь общие контуры государственного прогноза о желаемом развитии экономики, а также включают решения о государственных расходах и капиталовложениях, о текущих расходах государственных предприятий.

В отличие от регулятивного индикативное планирование играет гораздо более скромную роль при рынке. Прямой задачей плана является координация использования государственных ресурсов, не претендующая на прямое определение решений представителей частного сектора.

Однако публикация макроэкономических показателей (включая прогноз темпов экономического роста) и основных показателей деятельности государственных органов и предприятий делается с таким расчётом, чтобы формируемая экономическая среда некоторым образом влияла на решения частных предпринимателей.

В принципе можно сказать, что индикативное планирование оказывает воздействие на частный сектор главным образом через спрос, через его стимулирующий (или ограничивающий) характер.

В своём развитии индикативное планирование прошло через разные формы, в общем и целом соответствующие различным этапам государственного регулирования экономики. Исторически первой формой индикативного планирования стала конъюнктурная, связанная с усилением влияния бюджета на темпы и пропорции экономического роста по мере увеличения государственных расходов в ВВП. Примером такого планирования может служить «Десятилетний план удвоения национального дохода» (1961 – 1970) в Японии, «Выбор путей экономического роста» (1976 – 1985) в Канаде и др.

Структурная форма индикативного планирования заключается в использовании налоговых льгот и льготных кредитов и иных мер государственной поддержки в рамках селективной структурной политики. Значительных успехов в ее использовании добилась Япония: первый план комплексного развития территории страны (на 1960 – 1970 гг.) появился уже в 1962 г. В нём, как и в принятом в 1969 г. втором таком плане (на 1965 – 1985 гг.), была заложена концепция создания «полюсов роста» в районах, удалённых от главных промышленных агломераций.

По мере развития смешанной экономики и глобализации рынков индикативное планирование трансформируется в стратегическую свою форму. Суть которой – в выборе главных приоритетов развития национальной экономики, ведущую роль в реализации которых берёт на себя государство. Например, план Франции (1989 – 1992 гг.) экономики имеет шесть приоритетов развития (укрепление национальной валюты, обеспечение занятости, образование, научные исследования, социальная защита населения, обустройство территории, обновление государственных служб) каждое из которых получило статус целевой государственной программы, обеспеченной системой различного рода финансовых преференций.