2.3.Реабилитация инвалидов

Реабилитация является важным элементом социального обслуживания инвалидов, правовое регулирование которого требует отдельного рассмотрения. Помимо положений международных актов необходимость развития и совершенствования реабилитации инвалидов диктуют экономические соображения.

В России количество инвалидов ежегодно увеличивается на 8–9%.

По данным одних прогнозов в 2015 г. оно может колебаться от 15,3 млн. до 24,1 млн. человек, по другим прогнозам – составит 21,1 млн. человек (15,6% общей численности населения страны) ¹.

Как указывает Н.В. Мюллер, согласно приведенным расчетам в 2015 г. боле 14% трудоспособного населения в связи с установлением инвалидности прекратят работу или будут нуждаться в изменении условий и характера труда, а государство будет обязано назначить им различные виды государственного социального обеспечения ². Это повлечет за собой снижение ВВП. В связи с нехваткой трудовых ресурсов может стать проблематичным развитие серьезных отраслей промышленности. Затраты государства на социальную помощь могут быть огромны, но бедность инвалидов будет расти, поскольку невозможно будет гарантировать всем уровень жизни, сравнимый с уровнем жизни здоровых людей. Бедность и незанятость могут

провоцировать асоциальное поведение и иждивенческие настроения части инвалидов. В целом возрастет социальная напряженность.

В связи с вышеизложенным представляется обоснованным утверждение И.Н. Ясыревой о том, что рост уровня инвалидности приобретает характер национальной катастрофы и поэтому одним из возможных путей выхода из сложившейся ситуации должно стать развитие системы комплексной реабилитации инвалидов ³.

По расчетам Управления реабилитационного обслуживания США на

каждую 1000 долл., вложенную в реабилитацию, обществу возвращается 35 000 долл. в последующей трудовой деятельности инвалида.⁶¹¹ Исследования российских специалистов показали, что затраты на прохождение реабилитации (с учетом повторных курсов) в Реабилитационном центре 73 детей-инвалидов, которым в 2001–2007 г. была снята инвалидность, в ценах 2008 г. составили 1 272 000 руб. Это в 2,4 раза ниже расходов государства на пенсию, которую эти дети должны были бы получить в 2008 г. (3 279 744 руб.).

На наш взгляд, можно с уверенностью констатировать, что грамотно организованная и квалифицированно проводимая реабилитация позволит значительно сократить социально-экономический ущерб, наносимый российскому обществу инвалидизацией населения.

В целях исследования проблем правового регулирования реабилитации инвалидов необходимо определить, в чем заключается данная деятельность, с целью выделения связанных с ней общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования.

Термин «реабилитация» впервые упоминается в католической церковной литературе в 1439 г. и означает восстановление всех прав в

обществе. Применительно к медицинским проблемам данный термин впервые был использован Иозефом Риттер фон Вусом в 1903 г. в монографии «Система общего попечительства над больными». В отношении инвалидов

термин «реабилитация» впервые был официально применен в 1946 г. в Вашингтоне на конгрессе по реабилитации больных туберкулезом.

Изначально концепция реабилитации больных и инвалидов базировалась на идеях физической медицины, что отражалось на смысле термина «реабилитация». Во второй половине ХХ в. понимание реабилитации постепенно изменилось от сугубо медицинского до более широкого процесса, затрагивающего психологические, педагогические, социальные аспекты и имеющего целью интеграцию инвалидов в общество. Это отразилось в определениях реабилитации, которые были последовательно даны ВОЗ (1963 г.), Совещанием министров здравоохранения стран Совета экономической взаимопомощи (1967 г.), ВОЗ (1969 г.), Симпозиумом социалистических стран по реабилитации инвалидов (1974 г.), во Всемирной программе действий в отношении инвалидов (1982 г.), в Стандартных правилах обеспечения равных возможностей в отношении

инвалидов (1993 г.).

Согласно ст. 9 Закона о социальной защите инвалидов реабилитация инвалидов – система и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной и профессиональной деятельности. Реабилитация инвалидов направлена на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма, в целях социальной адаптации инвалидов, достижения ими материальной независимости и их интеграции в общество.

Следует согласиться с И.Н. Ясыревой, указывающей на ряд недостатков приведенного понятия и предлагающей более корректное определение: «реабилитация инвалидов – процесс и совокупность согласованных между собой мероприятий, носящих сложный системный характер, определяемый исходя из объективных потребностей гражданина с учетом возможности их реализации, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма с целью социальной адаптации инвалидов, интеграции их в общество» ¹. В марте 2014 г. был подготовлен законопроект, согласно которому наравне с термином «реабилитация инвалидов» в Закон о социальной защите инвалидов предполагается ввести новый термин – «абилитация инвалидов». Под абилитацией инвалидов понимается система и процесс формирования отсутствовавших способностей инвалидов к образовательной, профессиональной, бытовой, общественной, досугово-игровой и иной деятельности. Введение нового термина направлено на приведение российского законодательства в соответствие с Конвенцией о правах инвалидов, в ст. 26 которой данный термин употребляется наравне с термином «реабилитация». Отличие абилитации от реабилитации заключается в том, что в процессе указанной деятельности не восстанавливаются утраченные способности инвалида, а формируются новые способности. Введение термина «абилитация» необходимо для более точного описания процесса устранения ограничений жизнедеятельности инвалида. Различие между реабилитацией и абилитацией не имеет принципиального значения для правового регулирования оказания данных услуг.

Наиболее распространенным в научной литературе является выделение трех видов реабилитации – медицинской, профессиональной и социальной. Указанные виды реабилитации закреплены в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (п. 3 ч.1 ст. 8). Также они были закреплены в ст. 9 Закона о социальной защите инвалидов до внесения в нее изменений Федеральным законом от 23 октября 2003 г. № 132-ФЗ, который вместо трех видов реабилитации ввел четыре основных направлениях реабилитации инвалидов, включающих в себя: восстановительные медицинские мероприятия, реконструктивную хирургию, протезирование и ортезирование, санаторно-курортное лечение; профессиональную ориентацию, обучение и образование, содействие в трудоустройстве, производственную адаптацию; социально-средовую, социально-педагогическую, социально- психологическую и социокультурную реабилитацию, социально-бытовую адаптацию; физкультурно-оздоровительные мероприятия, спорт.

Таким образом, в плане применяемой терминологии существует коллизия между двумя федеральными законами.

Существует также коллизия между Законом о социальной защите инвалидов и подзаконными актами. Так, Форма индивидуальной программы реабилитации инвалида, утвержденная Приказом Минздравсоцразвития России от 4 августа 2008 г. № 379н, содержит разделы медицинской, профессиональной, социальной реабилитации. Форма индивидуальной программы реабилитации ребенка-инвалида, утвержденная тем же Приказом, содержит разделы медицинской, психолого-педагогической, социальной реабилитации. В ГОСТе Р 53874- 2010 «Реабилитация инвалидов.

Основные виды реабилитационных услуг» и в ГОСТе Р 52876-2007 «Услуги организаций реабилитации инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы» говорится об услугах по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации. Также существует ряд ГОСТов, посвященных отдельным видам реабилитации. Следовательно, в подзаконных актах используются термины, которых нет в Законе о социальной защите инвалидов.

Снять указанные противоречия возможно путем возвращения в Закон о социальной защите инвалидов правовых норм, устанавливающих виды реабилитации.

На некорректность существующей редакции ст. 9 данного Закона обращает внимание Я.Н. Ясырева, указывая, что вид – это подразделение в систематике, входящее в состав высшего раздела, а направление – это путь развития, т.е. своего рода процесс, в связи с чем наиболее верной была бы градация комплексной реабилитации на виды.

Содержание видов реабилитации инвалидов в настоящее время установлено нормативными актами: ГОСТ Р 52877-2007 «Услуги по медицинской реабилитации инвалидов. Основные положения»; ГОСТ Р 53873-2010 «Реабилитация инвалидов. Услуги по профессиональной реабилитации инвалидов»; ГОСТ, касающийся социальной реабилитации инвалидов, аналогичный двум приведенным выше, не разработан. Поэтому следует руководствоваться ГОСТом Р 53874-2010 «Реабилитация инвалидов. Основные виды реабилитационных услуг», ГОСТом Р 52876-2007 «Услуги организаций реабилитации инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы» и ГОСТом Р 53872-2010 «Реабилитация инвалидов. Услуги по психологической реабилитации инвалидов», в которых дается их описание ¹.

В нормативных документах в отношении детей-инвалидов вместо профессиональной реабилитации выделяется психолого-педагогическая реабилитация.

Из Формы индивидуальной программы реабилитации ребенка-инвалида следует, что данный вид реабилитации включает в себя дошкольное воспитание и обучение, общее образование, профессиональное образование, психолого-педагогическую коррекцию.

Выделение данного вида применительно к детям-инвалидам представляется обоснованным. Ранее дошкольное, общее и профессиональное образование детей-инвалидов

рассматривалось как составная часть профессиональной реабилитации.

Таким образом, в отношении взрослых инвалидов нормативные документы закрепляют медицинскую, профессиональную и социальную реабилитацию, а в отношении детей-инвалидов – медицинскую, психолого-педагогическую и социальную реабилитацию. Данные виды реабилитации должны быть четко обозначены в Законе о социальной защите инвалидов.

Из ст. 10 и ст. 11 Закона о социальной защите инвалидов следует, что осуществление реабилитации заключается в проведении реабилитационных мероприятий, получении технических средств и услуг. Из ст. 14 Закона об основах социального обслуживания следует, что социальные службы оказывают инвалидам услуги по профессиональной, социальной, психологической реабилитации.

Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. № 2347-р, к

реабилитационным мероприятиям относит восстановительную терапию, реконструктивную хирургию, санаторно-курортное лечение, протезирование и ортезирование, предоставление слуховых аппаратов, обеспечение профессиональной ориентации инвалидов. К услугам относятся: ремонт технических средств реабилитации, содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников, услуги по сурдопереводу.

Во всех ГОСТах, касающихся реабилитации инвалидов, речь идет о реабилитационных услугах. При этом большинство действий, именующихся в Федеральном перечне реабилитационными мероприятиями (например, восстановительная терапия, реконструктивная хирургия и т.д.), в ГОСТах называются услугами.

В Формах индивидуальной программы реабилитации инвалида и ребенка-инвалида все действия по реабилитации (восстановительное лечение, профессиональная ориентация, социально-средовая реабилитация и т.д.) именуются мероприятиями.

В связи с вышеизложенным возникает проблема согласования употребляемой в различных нормативных актах терминологии. С юридической точки зрения материальные блага существуют в виде вещей, результатов выполнения работ и оказания услуг.

Следовательно, передача вещей, работы и услуги являются теми действиями, при помощи которых осуществляется предоставление одними лицами материальных благ другим лицам. С этой точки зрения, на наш взгляд, применительно к реабилитации корректнее использовать термины «услуга», а не «мероприятие». Такой подход позволит обеспечить единообразное понимание содержания нормативных актов.

С научной и практической точек зрения актуальным является определение отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих реабилитацию инвалидов.

На основе сложившегося подхода к распределению регулирования отношений по социальному обеспечению между отраслями права можно указать на то, что отношения по управлению системой органов, осуществляющих реабилитацию, регулируются административным правом, отношения по формированию и распределению фондов, за счет которых финансируется реабилитация, регулируются финансовым правом.

Отношения по бесплатной медицинской реабилитации регулируются правом социального обеспечения, а платной – гражданским правом, поскольку именно по критериям «платность»-«бесплатность» распределяется между указанными отраслями права регулирование оказания медицинской помощи.

Исходя из того, что право социального обеспечения регулирует отношения по распределению части внутреннего валового продукта с целью выравнивания личных доходов граждан в связи с наступлением социальных рисков, отношения по бесплатной социальной реабилитации регулируются данной отраслью права. Отношения, возникающие при оказании платных услуг по социальной реабилитации, регулируются гражданским правом ¹.

Оказание услуг по психолого-педагогической реабилитации инвалидов регулируется несколькими отраслями права. Следует согласиться с авторами, относящими регулирование бесплатных образовательных услуг к административному праву, а платных – к административному и гражданскому праву. Отношения, связанные с обеспечением доступности образования для инвалидов на наш взгляд, следует отнести к праву социального обеспечения, которое заключается в предоставлении льгот, выплате специальных стипендий, бесплатном психолого-педагогическом и

медико-социальном сопровождении учебного процесса, предоставлении необходимых для образовательного процесса технических средств.

Сложнее решается задача определения отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих отношения по профессиональной реабилитации. А.Л. Благодир предлагает относить к предмету права социального обеспечения отношения по обучению и трудоустройству инвалидов, поскольку государство устанавливает для них более высокий уровень гарантий в этой сфере. На наш взгляд, данная точка зрения не совсем корректна. Как указывалось выше, к праву социального обеспечения могут быть отнесены только отношения, связанные с обеспечением доступности образования для инвалидов, а не с образовательным процессом (установлением государственных образовательных стандартов, учебных планов и т.п.), который подразумевает неравенство отношений между учебным заведением и учащимся, и, следовательно, применение метода императивного регулирования.