Тема 3. Международный опыт реализации антикоррупционной политики (2 часа)

План

Занятие 1

1. Коррупция в истории мировой культуры.

2. Международно-правовые средства борьбы с коррупцией.

3. Опыт антикоррупционной борьбы в Сингапуре.

Занятие 2

1. Опыт антикоррупционной борьбы в США.

2. Опыт антикоррупционной борьбы в Китае.

3. Практика и методы борьбы с коррупцией в Италии.

Материалы к вопросам семинара

Занятие 1

1. Коррупция как общественное явление известна с глубокой древности и, вероятно, она возникла из обычая делать подарки, причем, возникла она намного раньше, чем появляется государство. С возникновением государства и по мере его развития и усложнения, с появлением слоя профессиональных чиновников она получает широкое распространение. В дошедших до нашего времени литературных памятниках Египта, Месопотамии, Иудеи, Индии и Китая – во всех центрах древневосточных цивилизаций, имеются сведения о попытках борьбы с этим явлением. В индийском трактате IV века до н.э. «Артхашастра» отмечается, что «имущество царя не может быть, хотя бы в малости, не присвоено ведающими этим имуществом». Здесь перечисляется 40 способов хищения казенного имущества и делается малоутешительный вывод о том, что легче угадать путь птиц в небесах, чем уловки хитроумных чиновников.

В литературных памятниках Древнего Египта, в котором сформировался огромный бюрократический аппарат чиновников, творящих беззаконие и произвол по отношению к простым людям, особое внимание обращалось на продажность судей, зачастую решающих судебные споры в пользу тех, кто давал более крупную взятку.

Не случайно в древних памятниках в первую очередь говорится о коррупции судей. Осуждение коррупции находим и в священных текстах христианства и ислама. «Даров не принимай; ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых» (Библия, Исход. 23:8). «Не присваивайте незаконно имущества друг друга и не подкупайте судей, чтобы намеренно присвоить часть собственности других людей» (Коран 2:188).

Уже в Древнем Риме начали употреблять термин «коррупция» в значениях: «менять за деньги показания в суде» и «подкупать судью»: «Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении, [для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную мзду по [этому] делу?)»¹⁹.

Как видим, история коррупции не уступает по древности известной нам истории человеческой цивилизации, где бы она ни творилась: в Египте, Риме или Иудее. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. А при Иване Грозном впервые вводится смертная казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.

Длительное время коррупция рассматривалась, в основном, с этических позиций, как нравственная проблема, неизбежное зло, порождаемое существующей моралью, и только с конца XVIII века на Западе наметился перелом в отношении общества к этому явлению.

Влияние идей великих французских просветителей постепенно сформировало представление, что государственная власть существует для граждан, для их блага; она создается и содержится подданными в обмен на честное, бескорыстное служение чиновников их интересам. И уже в первом в мире государственном документе, в основу которого вошли идеи этих мыслителей, – Конституции США 1787 г. – подчеркивается, что «из-за государственной измены, взяточничества, а также по причине совершения иного тяжкого преступления или судебно наказуемого проступка»²⁰ президент может быть подвергнут импичменту (отрешению от власти) Конгрессом США.

В наиболее развитых в демократическом отношении странах в XIX-XX веках общество стало оказывать всё большее влияние на качество работы государственного аппарата, что привело к снижению в них уровня коррупции по сравнению с другими странами. И это, несмотря на усиление в этих странах политических партий и государственного регулирования, что привело к новому виду коррупции - сговору политической элиты и крупного бизнеса.

В этот период получает развитие крупный частный бизнес, который в условиях усиления государственного регулирования и власти чиновников начинает прибегать к «захвату государства» - к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала.

Рост влияния политических партий породил после Второй мировой войны в западных странах так называемую политическую коррупцию, сущность которой состоит в том, что за лоббирование своих интересов крупные фирмы и транснациональные корпорации платят не лично политикам, а в партийную кассу.

Во второй половине XX века коррупция выходит на международную арену: приобретает массовый характер подкуп транснациональными корпорациями высших должностных лиц многих государств. Классическим примером здесь является скандал с американской фирмой «Локхид», которая в 1970-е годы для продажи своих самолетов давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира.

Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо од- новременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерчес- ком секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные интересы.

В 90-е годы прошлого века подкуп государственных чиновников получил широкое распространение и в бывших республиках Советского Союза, в том числе и в Казахстане.

Коррупция как общественное явление известна с глубокой древности и, вероятно, она возникла из обычая делать подарки, причем, возникла она намного раньше, чем появляется государство. С возникновением государства и по мере его развития и усложнения, с появлением слоя профессиональных чиновников она получает широкое распространение. В дошедших до нашего времени литературных памятниках Египта, Месопотамии, Иудеи, Индии и Китая – во всех центрах древневосточных цивилизаций, имеются сведения о попытках борьбы с этим явлением. В индийском трактате IV века до н.э. «Артхашастра» отмечается, что «имущество царя не может быть, хотя бы в малости, не присвоено ведающими этим имуществом». Здесь перечисляется 40 способов хищения казенного имущества и делается малоутешительный вывод о том, что легче угадать путь птиц в небесах, чем уловки хитроумных чиновников.

В литературных памятниках Древнего Египта, в котором сформировался огромный бюрократический аппарат чиновников, творящих беззаконие и произвол по отношению к простым людям, особое внимание обращалось на продажность судей, зачастую решающих судебные споры в пользу тех, кто давал более крупную взятку.

Не случайно в древних памятниках в первую очередь говорится о коррупции судей. Осуждение коррупции находим и в священных текстах христианства и ислама. «Даров не принимай; ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых» (Библия, Исход. 23:8). «Не присваивайте незаконно имущества друг друга и не подкупайте судей, чтобы намеренно присвоить часть собственности других людей» (Коран 2:188).

Уже в Древнем Риме начали употреблять термин «коррупция» в значениях: «менять за деньги показания в суде» и «подкупать судью»: «Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении, [для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную мзду по [этому] делу?)»²¹.

Как видим, история коррупции не уступает по древности известной нам истории человеческой цивилизации, где бы она ни творилась: в Египте, Риме или Иудее. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. А при Иване Грозном впервые вводится смертная казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.

Длительное время коррупция рассматривалась, в основном, с этических позиций, как нравственная проблема, неизбежное зло, порождаемое существующей моралью, и только с конца XVIII века на Западе наметился перелом в отношении общества к этому явлению.

Влияние идей великих французских просветителей постепенно сформировало представление, что государственная власть существует для граждан, для их блага; она создается и содержится подданными в обмен на честное, бескорыстное служение чиновников их интересам. И уже в первом в мире государственном документе, в основу которого вошли идеи этих мыслителей, – Конституции США 1787 г. – подчеркивается, что «из-за государственной измены, взяточничества, а также по причине совершения иного тяжкого преступления или судебно наказуемого проступка»²² президент может быть подвергнут импичменту (отрешению от власти) Конгрессом США.

В наиболее развитых в демократическом отношении странах в XIX-XX веках общество стало оказывать всё большее влияние на качество работы государственного аппарата, что привело к снижению в них уровня коррупции по сравнению с другими странами. И это, несмотря на усиление в этих странах политических партий и государственного регулирования, что привело к новому виду коррупции - сговору политической элиты и крупного бизнеса.

В этот период получает развитие крупный частный бизнес, который в условиях усиления государственного регулирования и власти чиновников начинает прибегать к «захвату государства» - к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала.

Рост влияния политических партий породил после Второй мировой войны в западных странах так называемую политическую коррупцию, сущность которой состоит в том, что за лоббирование своих интересов крупные фирмы и транснациональные корпорации платят не лично политикам, а в партийную кассу.

Во второй половине XX века коррупция выходит на международную арену: приобретает массовый характер подкуп транснациональными корпорациями высших должностных лиц многих государств. Классическим примером здесь является скандал с американской фирмой «Локхид», которая в 1970-е годы для продажи своих самолетов давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира.

Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо од- новременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерчес- ком секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные интересы.

В 90-е годы прошлого века подкуп государственных чиновников получил широкое распространение и в бывших республиках Советского Союза, в том числе и в Казахстане.

2. Первым государством, принявшим законодательные акты по противодействию коррупции, явились США. Уже в 1977 году здесь принимается Закон о коррупционной деятельности за рубежом. Вслед за США антикоррупционное законодательство стало разрабатываться в других странах, признавших опасность коррупции для своего политического и экономического развития. Все больше политиков начинает приходить к мысли, что противодействие этому злу возможно только усилиями всего международного сообщества. Причем, международная борьба с коррупцией должна представлять собой не только систему отношений по вопросам противодействия коррупции между государствами в лице их органов, но и между международными правительственными и неправительственными организациями, транснациональными корпорациями, финансовыми органами и иными организациями. Эта система должна включать в себя согласованные антикорупционные политику, стратегию и тактику, выработку международных соглашений и договоров, их включение во внутреннее законодательство государств.

Принятие законодательства по проблемам коррупции во многих странах позволило накопить определенный опыт борьбы с этим злом и сделало возможным вычленить необходимые этапы организации этой работы, основными из которых являются²³:

1. Осознание государством и гражданами страны проблемы коррупции как угрозы национальной безопасности;

2. Вычленение в этой угрозе внутреннего и внешнего аспектов, политической и экономической составляющих;

3. Формирование стабильного и эффективного антикоррупционного законодательства с учетом опыта других государств;

4. Создание реально действующего механизма борьбы с коррупцией, включая работу независимой судебной системы;

5. Культивирование в обществе атмосферы нетерпимости и полного неприятия коррупционного поведения отдельных его членов и социальных групп.

Этот опыт позволил сделать очень важный вывод: победить коррупцию можно лишь объединив усилия государственных органов, гражданского общества и всего международного сообщества в целом.

И еще один вывод из опыта национальной борьбы с коррупцией: для победы над ней необходимы²⁴:

1. Сильная политическая воля руководства стран и единая государственная политика противостояния коррупции;

2. Постоянный социальный контроль со стороны гражданского общества за всей системой государственного управления;

3. Жесткая подотчетность имеющих властные полномочия лиц перед действительно независимыми органами, наделенными, в свою очередь, полномочиями по привлечению этих лиц к ответственности независимо от высоты их общественного статуса.

Наконец, анализ опыта отдельных стран показал, что «при прочих равных условиях, антикоррупционные достижения ярче видны там, где исторические традиции, менталитет нации, религиозный опыт и иные духовно-нравственные факторы обеспечивают складывание в общественном сознании представления о чиновнике как об уважаемом человеке. Человеке, задача которого - государственная защита и охрана прав и интересов граждан»²⁵.

Глобализация, получающая все больший размах в мире, привела к тому, что коррупция стала оказывать все возрастающее негативное влияние на развитие большинства стран, более того, она приобретает транснациональный характер. Это обстоятельство не могло не побудить международную общественность к стремлению выработать международные средства борьбы с этим явлением. Перед мировым сообществом встала задача разработки международной стратегии борьбы с коррупцией, которая представляла бы собой комплекс правовых, политических, организационных мер, направленных на²⁶:

- формирование антикоррупционной настроенности общества;

- повышение осведомлённости о вреде коррупции;

- обеспечение международных стандартов квалификации коррупционных правонарушений, унификации юрисдикционных параметров;

- создание атмосферы прозрачности, в первую очередь, в финансовой сфере для обеспечения возможности выявления коррупционных деяний;

- соблюдение принципа неотвратимости наказания;

- обеспечение справедливого возмещения ущерба от коррупционных преступлений пострадавшим субъектам.

Начиная с 70-х годов прошлого столетия, проблема коррупции включается в повестку дня различных международных форумов. Так, в материалах «V-го Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями» (1975) впервые коррупция относится к одному из видов опасных преступлений, а в «Резолюции VIII Конгресса ООН» (1990) она отнесена к глобальным проблемам, угрожающим всему человечеству.

Принимается ряд документов, специально посвященных борьбе с коррупцией: резолюция «Коррупция в сфере государственного управления» (1990), декларация «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» (1996), «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц» (1996), «Глобальная программа против коррупции» (1999), «Конвенция против транснациональной организованной преступности» (2000). В этих документах дается понятие уголовно наказуемой коррупции, а также изложены рекомендации государствам по криминализации актов коррупции и разработке мер по предупреждению и выявлению коррупции среди публичных должностных лиц с целью обеспечения эффективной борьбы с ней на основе единых стандартов.

В октябре 2003 г. была принята «Конвенция ООН против коррупции» как документ, обязательный к исполнению для всех государств, ратифицировавших его.

С целью привлечения внимания мировой общественности к проблеме коррупции, по решению ООН, учрежден Международный день против коррупции - 9 декабря.

В 1995 году была создана некоммерческая независимая организация по изучению и борьбе с коррупцией Транспаренси Интернэшнл (Transpаrency International, что означает «Международная Прозрачность»). Своей главной целью эта организация считает формирование антикоррупционной среды, которая исключала бы возможность существования и распространения коррупции. Для решения этой задачи ТИ ежегодно публикует доклады, в которых приводит данные ИВК (Индекса Восприятия Коррупции) по большинству стран мира, с тем, чтобы формировать антикоррупционную настроенность общества, создавать атмосферу нетерпимости к коррупции.

В настоящее время основным международным документом по борьбе с коррупцией, на который ориентируется большинство стран, является «Конвенция ООН против коррупции», ратифицированная Республикой Казахстан в мае 2008 г. В этом документе, разработанном на фоне возрастания беспокойства мирового сообщества масштабами развития и притязаний коррупции, определяются следующие цели²⁷:

- содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;

- поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятие мер по возвращению активов;

- поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом (глава 1, статья 1).

В Конвенции очерчена и сфера применения²⁸ – в аспекте предупреждения, расследования и уголовного преследования за коррупцию и приостановления операций (замораживания), ареста, конфискации и возвращения доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей конвенцией (гл. 1, ст. 3).

При этом совсем необязательно, отмечается в Конвенции, причинение вреда или ущерба государственному имуществу при совершении преступления, главное, чтобы факт коррупционного деяния был налицо.

Принятию Конвенции предшествовала длительная подготовка. В период с 1996 по 1999 гг. целый ряд международных региональных организаций подготовил и принял родственные Конвенции документы. Среди них — Африканский Союз, Европейский Союз, Лига арабских государств, Организация американских государств, Организация экономического сотрудничества и развития, Совет Европы, Совет по таможенному сотрудничеству и др.

В Преамбуле Конвенции подчеркивается, что проблемы, вызванные международным распространением коррупции, заключают в себе угрозы для стабильности и безопасности общества, подрывают принципы демократии; они находятся в противоречии с демократическими и этическими ценностями, противоречат идеям справедливости и наносят ущерб устойчивому развитию и правопорядку.

Коррупция, говорится здесь, наносит колоссальный ущерб устойчивому развитию, признанному международным сообществом базой для преодоления бедности, отсталости и неравенства как внутри государства, так и между странами. Она нанесла удар, прежде всего, по тем странам, где устойчивое развитие необходимо в первую очередь, разрушив ожидания населения. Представители международного сообщества «обеспокоены … случаями коррупции, связанными с большими объемами активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государств, и ставящих под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств»²⁹.

Представители международного сообщества, отмечается в Преамбуле, «убеждены в том, что коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран, что обусловливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней»³⁰.

Именно поэтому в Конвенции ООН предлагается широкая и действен- ная координация усилий, которые позволяли бы, снизить уровень коррупционных преступлений как в отдельных странах, так и в мировом сообществе в целом. Среди форм сотрудничества предусматриваются разнообразные варианты — от технического содействия до взаимной правовой помощи государств. В числе мер — и возврат банковских активов в страну происхождения, если установлена их коррупционная природа.

Важное место в антикоррупционной политике отводится институтам гражданского общества, различным неправительственным организациям, которые нужно поощрять, а также создавать условия для их доступа в соответствующие органы по противодействию коррупции, соблюдая в иных случаях анонимность персоналий.

Кроме определения самого понятия «коррупция» в Конвенции дается практически весь перечень видов коррупционных преступлений, основными из которых являются³¹:

- подкуп государственных национальных должностных лиц;

- подкуп членов государственных представительных органов власти;

- подкуп иностранных политических деятелей;

- подкуп в частном секторе;

- подкуп должностных лиц международных организаций;

- подкуп судей;

- использование служебного положения в корыстных целях;

- отмывание денег, полученных от корыстных преступлений.

Наказания за все эти преступления, подчеркивается в документе, должны быть адаптированы к национальным законам каждой страны-участника Конвенции.

Особое место в Конвенции занимают проблемы международного сотрудничества и взаимной правовой помощи в направлении возвращения активов, украденных и выведенных за пределы государства в процессе коррупционных деяний.

Конвенция ставит перед государствами-участниками задачу создания национальной законодательной базы борьбы с коррупцией. Эта база должна быть довольно обширной и включать все возможные коррупционные действия.

На региональном уровне антикоррупционное законодательство пополняется документами Совета Европы, Европейского Союза, Организации Американских Государств, Содружества Независимых Государств и др. Например, Уголовно-правовая Конвенция о борьбе с коррупцией Европейского Сообщества (1999), Конвенция Организации Экономического Сотрудничества и Развития по борьбе со взяточничеством должностных лиц иностранных государственных органов при проведении международных деловых операций (1999) и др.

3. К моменту обретения независимости в 1965 году Сингапур оказался в ситуации, чем-то напоминавшей картину постсоветской России. Страна находилось в крайне тяжелом экономическом положении и была насквозь пронизана беззаконием. Законодательство  было импортировано британскими колонизаторами из далекой Англии, правоохранительные органы оказались не в состоянии противостоять организованной преступности, а большинство чиновников участвовало в  коррупционных схемах. Население имело низкий уровень образования и не умело отстаивать свои права.

Лидеры страны пришли к пониманию насущной необходимости обуздать коррупцию и произвол, сознавая, что без этого страна не имеет будущего. Это послужило основанием для принятия целой системы мер, отличавшихся строгостью и последовательностью. Действия чиновников были регламентированы, бюрократические процедуры упрощены, был обеспечен строгий надзор за соблюдением высоких этических стандартов. Органом, воплотившим эти меры в жизнь и сохранившим свои полномочия и сегодня, стало  специализированное Бюро по расследованию случаев коррупции. Граждане обращались в Бюро  с жалобами на действия госслужащих и требовали возмещения убытков.

Одновременно с этим было ужесточены меры уголовного наказания за коррупционные действия, повышена независимость судебной системы, резко поднята  зарплата судей  и обеспечен их привилегированный статус, введены чувствительные экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях. Жёсткие акции (вплоть до увольнения всех  сотрудников таможни) были проведены во  многих государственных ведомствах. Эти меры сочетались с уменьшением вмешательства государства в экономику, повышением зарплат чиновников и подготовкой квалифицированных административных кадров.

«Процент», «вознаграждение», «бакшиш», «грязь»,– как бы ни называли коррупцию на местном жаргоне, она  является одной из черт азиатского образа жизни. Министры и должностные лица не могут прожить на свое жалование так, как того требует их положение. Чем выше должность, тем больше их дома, тем более многочисленны их жены, любовницы, украшенные драгоценностями в соответствии с положением и влиянием их мужчин. Сингапурцы, которые занимаются бизнесом в таких странах, должны быть начеку, чтобы не занести подобные привычки домой», писал Ли Куан Ю, премьер министр страны, один из инициаторов реформ в Сингапуре.

В настоящее время Сингапур, жёсткое авторитарное государство, занимает лидирующие места в мировых рейтингах  по отсутствию коррупции, экономической свободе и уровню развития. Конечно, сложно сравнить маленькое островное государство с населением в 4 млн. человек с необъятной Россией, имеющей иную историю и иные традиции. Но пример Сингапура показывает, как можно благодаря политической воле, эффективному антикоррупционному законодательству и неподкупному независимому агентству всего за несколько лет свести коррупцию к очень низкому уровню.

С 1959 по 1990 Сингапур, лишённый богатых природных ресурсов, смог решить многие внутренние проблемы и совершил скачок от страны третьего мира до высокоразвитой страны с высоким уровнем жизни.

К  моменту обретения независимости Сингапур представлял собой бедную страну, которой приходилось импортировать даже пресную воду и строительный песок. Соседние страны были настроены недружественно, среди населения были популярны социалистические идеи. Страна получила в наследие от Британских колонизаторов действенную гражданскую службу, хотя коррупция оставалась привычным явлением и пронизала все слои общества.

Первое правительство страны в  противостоянии коррупции  столкнулось с несколькими проблемами. Закон, регулирующий борьбу с коррупцией, был откровенно слаб. Многие коррупционные преступления оказались вне сферы его действия, а работники правоприменительных органов не обладали властью, дающей им возможность эффективно исполнять свои функции. Более того, найти доказательства преступлений было крайне сложно из-за неэффективного законодательства и вовлеченности огромного количества чиновников в коррупционную  практику.

Госчиновники имели куда более скромный достаток по сравнению с работниками коммерческого сектора. Многие из них использовали должностное положение в личных целях. Население имело низкий уровень образования и правовой культуры. В итоге взятки стали единственным способом получения доступа к ресурсам.

Дело усложнялось и тем, что служащие созданного еще британцами Бюро по расследованию случаев коррупции были выходцами из местной полиции и психологически были не готовы к серьезной  борьбе с этим явлением.

«Таможенные чиновники получали взятки за «ускорение» проверки транспортных средств, перевозивших контрабанду и запрещенные товары. Персонал Центральной службы обеспечения за определенную мзду давал заинтересованным лицам информацию о заявках, поступивших на тендер. Чиновники Импортно?экспортного департамента получали взятки за ускорение выдачи разрешений. Подрядчики давали взятки клеркам, чтобы те закрывали глаза на нарушения. Владельцы магазинов и жители домов платили рабочим Департамента общественного здравоохранения за уборку мусора. Директора и учителя школ получали комиссионные от поставщиков канцелярских товаров. Человеческая изобретательность практически бесконечна, когда дело касается конвертации власти в личную выгоду.

Понимая, что страна находится в критическом положении, правительство было исполнено решимостью создать в обществе  климат честности и открытости, переводящий коррупцию в разряд социально неприемлемых явлений. В основу своей работы был положен  принцип «оставаться честным и неподкупным». Авторы стратегии верили, что контроль над коррупцией  стратегически важен для национального развития.

Себя и своих соратников премьер страны Ли Куан Ю, запустивший реформы, характеризовал как «группу буржуазных, получивших английское образование лидеров». «[Члены правительства] были вполне уверены, что смогли бы обеспечить себя средствами к существованию и не работая в правительстве, – мне и подобным мне профессионалам это было вполне по силам…У большинства из нас работали жены, которые могли бы содержать семью, если бы мы находились в заключении или отсутствовали. А поскольку министры вызывали уважение и доверие людей, то и государственные служащие вели себя с достоинством и принимали решения с уверенностью».Своей целью правительство Ли Куан Ю считали превращение Сингапура в финансовый и торговый центр Юго-Восточной Азии, а также  привлечение в страну  иностранных инвесторов.

Победить коррупцию и выбиться в мировые лидеры экономического развития Сингапур смог за счет политической воли лидеров  и грамотного антикоррупционного законодательства. Первым делом были сокращены возможности для совершения коррупционных действий. В  1960 года, стратегия  борьбы  с коррупцией  была закреплена в Законе о предотвращении коррупции и наделении Бюро по расследованию коррупции особыми полномочиями.

Произошло упрощение процедур принятия решений, была устранена всякая двусмысленность в законах в результате издания ясных и простых правил, вплоть до отмены разрешений и лицензирования. Независимое Бюро занялось борьбой с коррупцией в высших эшелонах власти. Расследования были инициированы даже против близких родственников Ли Куан Ю. Ряд министров, уличённых в коррупции, были приговорены к различным срокам заключения, либо покончили жизнь самоубийством, либо бежали из страны. Среди них были и давние соратники Ли Куан Ю.

«Ви Тун Бун был министром министерства охраны окружающей среды в 1975 году, когда он совершил поездку в Индонезию со своей семьей. Поездка была оплачена подрядчиком, строившим жилье, интересы которого он представлял перед государственными служащими. Он получил от этого подрядчика особняк стоимостью 500 000 сингапурских долларов, а также два кредита на имя его отца на общую сумму 300 000 сингапурских долларов для спекуляций на фондовом рынке, которые были выданы под гарантии этого подрядчика. Ви Тун Бун был преданным некоммунистическим лидером, начиная с 50?ых годов, поэтому мне было больно стоять перед ним и выслушивать неубедительные попытки доказать свою невиновность. Он был обвинен, осужден и приговорен к четырем годам и шести месяцам тюрьмы. Он обжаловал приговор, но обвинение было оставлено в силе, хотя срок заключения и был уменьшен до 18 месяцев» - рассказывает премьер - министр..

Ли Куан Ю в своих воспоминаниях подчёркивал, что он постоянно насаждал принцип верховенства закона и равенство всех перед законом, включая высших чиновников и своих родственников. «Начать с проповеди высоких моральных принципов, твердых убеждений и самых лучших намерений искоренить коррупцию – легко. А вот жить в соответствии с этими добрыми намерениями – трудно. Для этого требуются сильные лидеры и решимость бороться со всеми нарушителями, безо всяких исключений. Служащие Бюро должны были располагать полной поддержкой политического руководства, чтобы действовать без страха и в соответствии с законом».

Были резко подняты зарплаты судей, на судейские должности были привлечены «лучшие  адвокаты». Зарплата сингапурского судьи достигла нескольких сот тысяч долларов в год (в 1990-е годы – свыше 1 млн. долл.). Были жёстко подавлены мафиозные группировки. Госслужащим, занимающим ответственные посты, были подняты зарплаты до уровня, характерного для топ-менеджеров частных корпораций.

Ли Куан Ю утверждал, что политическим лидерам стоит платить самые большие зарплаты потому, что они заслужили это тем, что представляют собой порядочное и честное правительство. Если им недоплачивать, они могут поддаться соблазну и вовлечься в коррупционные действия. В соответствии с этим, заработная плата государственных служащих Сингапура неизменно возрастала все эти годы для уменьшения «утечки мозгов» в частный сектор.

При пересмотре в 1989 и 1994 гг. зарплаты высшим государственным служащим Сингапура повысили до такой степени, что они стали самыми большими в мире. Тем не менее, эта формула не означает ежегодного автоматического увеличения жалования, потому что доходы частного сектора то повышаются, то понижаются. Когда в 1995 году доходы в частном секторе снизились, в 1997 году было соответственно уменьшено и жалованье всех министров и высших должностных лиц.

Руководство Сингапура было уверено, что большие расходы на избирательную кампанию являются проклятием многих азиатских стран. Затратив значительные средства на выборы, победители должны не только вернуть потраченные деньги, но и накопить средства для следующих выборов. Это служит побудительным мотивом для реализации коррупционных схем. Поэтому лидеры Сингапурской Партии народного действия постарались снизить издержки на ведение избирательных кампаний. У партии не было необходимости пополнять казну после выборов, и раздавать подарки избирателям в период между выборами. «Мы добивались того, что люди вновь и вновь голосовали за нас тем, что создавали рабочие места, строили школы, больницы, общественные центры. Эти социальные блага изменили жизнь людей и убедили их в том, что будущее их детей – с ПНД. Оппозиционные партии также не нуждались в деньгах. Они побеждали наших депутатов, потому что избиратели хотели, чтобы оппозиция в парламенте оказывала давление на правительство».

 В реализации антикоррупционного законодательства на практике весьма велика роль специального агентства - Бюро по расследованию случаев коррупции. Это правительственное агентство, расследующее и преследующее коррупцию в государственном и частном секторах, было учреждено  еще Британским колониальным правительством в 1952 году. А Закон о предотвращении коррупции, вступивший в силу в 1960 году, наделил Бюро обширными полномочиями в расследовании.

Правительство Сингапура сознавало, что предусмотренные законом устрашающие наказания  не будут действенными, если они не опираются на эффективное правоприменение. Именно поэтому оно сделало Бюро универсальным антикоррупционным агентством. Несмотря на то, что основной его функцией является расследование коррупции, оно наделено полномочиями вести следствие и по прочим уголовным делам, связанным с фактами коррупции.

Основные функции Бюро: рассмотрение жалоб, содержащих обвинения в коррупции в общественной и частной сферах, расследование случаев халатности и небрежности, допущенных государственными служащими, а также  проверка законности их действий и решений. На первый взгляд эти функции соответствуют функциям Прокуратуры РФ. Но разительные отличия наблюдаются в практике.

Методы работы Бюро поистине авторитарны. Оно имеет исключительное право без решения суда задерживать и обыскивать подозреваемых в коррупционных деяниях, если на то есть основания в соответствии с Законом. Может вести расследование не только в отношении подозреваемого, но также его родственников и поручителей,  проверять любые их банковские, долевые и расчетные счета и финансовые записи. Может вызывать на допрос свидетелей, а также расследовать любые правонарушения, вскрывающиеся в ходе изучения коррупционного дела.

«Бюро вызывает страх в сердцах многих сингапурцев, особенно склонных к коррупционным действиям. Сингапурская бюрократия боится Бюро, как всевидящего ока правящей партии. Бюро уважают за эффективную работу и утонченные методы действия. Его называют также «Бюро по расследованию заразной жадности».

Бюро вправе привлечь к суду  любого гражданина, независимо от его статуса, ранга или вероисповедания. Исключений для высших госслужащих, как это имеет место в России, не делается. Особое внимание уделяется работникам правоприменительных органов и служащим, которые по роду своей деятельности занимают потенциально коррупциогенные должности.

Так основанием для уголовного преследования в  2006 году  офицера полиции послужил факт получения взяток от иностранцев, которые хотели продлить свое пребывание в Сингапуре. Он вводил в заблуждение службу иммиграции, заверяя ее в том, что иностранцы необходимы полиции в качестве свидетелей. Расследование показало, что чиновник помог 53 иностранкам нелегально продлить свое пребывание в Сингапуре. Он был осужден и заключен на 4 года в тюрьму, на него был также наложен штрафом в 26,5 тыс. долл. Все замешанные в преступлении  иностранцы были депортированы. В практике российской милиции подобные «шалости» проступком  не являются.

Для поддержки прозрачности бизнес-среды Бюро  расследует коррупцию  и в частном секторе, занимается взятками и откатами. Любое лицо предлагающее, дающее или берущее взятку или «премию» за приобретение товара у конкретного поставщика  по закону может быть оштрафовано или осуждено на срок, либо и то и другое вместе. В дополнение  к этому суд назначает штраф, эквивалентный полученным взяткам. Любое лицо, предлагающее или берущее взятку от имени другого человека, также подлежит наказанию в том же в объеме, как если бы оно действовало от самого себя. Похожие нормы есть и в российском законодательстве. Отличие состоит в том, что в Сингапуре такого рода бизнес отношения реально преследуются, а в России  фирмы – поставщики открыто предлагают откаты работникам фирм-покупателей, преследования за такого рода коррупцию у нас нет.

Объединенное с офисом премьер-министра, Бюро возглавляется директором, напрямую подчиняющимся главе государства. Агентство, таким, образом, независимо от полиции и других правительственных ведомств, обладая значительной полити­ческой и функциональной независимостью от всей бюрократии, включая чиновников в ранге министров.

Бюро имеет 71 сотрудника - 49 следователей и 22 административных работника. По сути, оно представляет собой подразделение администрации Премьер-министра Сингапура. В Бюро входят три подразделения: следственное, справочно-информационное и вспомогательное. Следственное подразделение самое большое, оно ответственно за проведение операций Бюро. Его члены сдают зонченные расследованием дела главе ведомства, который обращается к  прокурору с предложением на основании имеющихся доказательств предпринять предусмотренные законом действия. Если оснований для уголовного преследования недостаточно, директор Бюро с согласия прокурора направляет дело к главе отдела, занимающегося дисциплинарными делами,.

Справочно-информационная и вспомогательная служба Бюро ответственна за отбор кандидатов для назначения на государственные посты и их дальнейшее продвижение,  и даже за повышение  квалификации государственных служащих. Отбор кандидатов  на государственную службу конкурсный. Он  похож на процедуру  выдачи разрешений специалистам – иностранцам при получении ими  гражданства Сингапура или на тендер подрядчиков за получение государственных контрактов.

Справочно-информационная и вспомогательная служба Бюро  поддерживается Исследовательским объединением, которое анализирует рабочие операции склонных к коррупции правительственных отделов и выявляет те слабые места в организации и регулировании работы подразделений  администрации, которые служат причиной коррупции.

Административная служба выполняет финансовые и управленческие функции Бюро и обеспечивает канцелярскую поддержку других подразделений.

Следователи Бюро наделены следующими полномочиями:

а. Производить аресты, в соответствии с Законом;

• Директор и другой особый уполномоченный имеют право арестовывать без повестки любого человека, подозреваемого в коррупционных преступлениях, к которому имеются разумные претензии, если  получена информация из достоверных источников;

• Следователи могут обыскивать любое арестованное лицо, при наличии улик незаконной деятельности;

• Любое лицо, арестованное по таким мотивам, препровождается в отделение Бюро или полиции.

б. Следователи наделены правом на изъятие вещественных доказательств. Сотрудники Бюро, по выданной повестке, могут входить в любое помещение, даже силой, обыскивать его, производить выемку любых документов, статей или имущества, связанных с коррупционными действиями.

Если офицер Бюро имеет разумные основания полагать, что отсрочка в получении повестки сорвет планы расследования, он может воспользоваться правом расследования без получения повестки.

После получения Сингапуром независимости в 1965 году, его политические лидеры решили стать образцом поведения для чиновников, сделав открытыми все данные о своем состоянии, доходах,  коммерческих интересах и  финансовых операциях. Премьер-министр Сингапура Ли Куан Ю заявил: «Сингапур сможет выжить лишь в том случае, если министры и управляющие чиновники будут неподкупны и квалифицированы. Необходимо показать сингапурцам связь между упорным трудом и высокой наградой за него. Только при таком подходе люди, иностранцы и жители страны, станут вкладывать инвестиции в Сингапур; лишь тогда сингапурцы будут работать для самореализации и обеспечат себя и своих детей хорошим образованием, вместо того, чтобы мечтать о связях и надеяться на подарки со стороны влиятельных друзей и  родственников».

Выступая в Законодательном собрании министр правительства Онг Панг Бун сказал: «Правительство глубоко осознает, что, несмотря на высокие цели и намерения, власть не сможет выжить, если она не способна перевести свои лозунги в действие, а в его ряды затесалась коррупция. Поэтому наше правительство намерено принять законодательные и административные меры для уменьшения коррупционных возможностей, расследование таких преступлений будет упрощено, а тот, кто  без стыда прибегает к таким преступлениям, будет наказывается особо сурово».

Как показали последующие события у правительства Сингапура нашлось достаточно политической воли, чтобы реализовать свои планы и намерения на практике.

В законодательстве многих стран декларируется необходимость борьбы с коррупцией, но лишь некоторые правительства применяют такие строгие и последовательные действия, как в Сингапуре. Дела о коррупции среди служащих, особенно занимающих высокие посты, рассматриваются в Сингапуре с суровостью, граничащей с жестокостью.

В 1959 году Сингапур был бедной страной, правительство было не в состоянии поднять зарплаты служащим. Альтернативой стало усиление существующего законодательства по уменьшению возможностей для совершения коррумпированных действий и повышения наказания за них.

Закон о предотвращении коррупции был принят в июне 1960 года для обеспечения более эффективных мер борьбы с этим явлением. Согласно закону президент страны может назначать директора Бюро, его заместителя и такое количество его помощников и особых следователей, сколько посчитает нужным.

Вид преступления, называемый обычно взяткой, описан в законе термином «коррупционное вознаграждение». Вознаграждения могут принимать разные формы и включать в себя.

а. Деньги или любые подарки, гонорары, займы, награды, комиссионные, ценные бумаги, другую собственность или долю в любой собственности, движимой или недвижимой;

b. Любую должность, работу или контракт;

c. Любую уплату, освобождение, погашение долга в рамках любого займа, обязательства и других задолженностей полностью или частично;

d. Любые другие услуги, предпочтения, преимущества любого вида, включая защиту от любого штрафа или неплатежеспособности, настоящей или ожидаемой, а также освобождение от действий или дисциплинарных взысканий, назначенных либо нет, или снисхождение к выполнению любой обязанности или права в рамках профессиональной деятельности;

e. Любое предложение, попытку или обещание любого вознаграждения.

В разделе 8 Закона постулируется, по сути, презумпция виновности агента правительства, любого государственного ведомства или государственной общественной организации. Любое вознаграждение, полученное чиновником от лица, искавшего связи с правительством, будет считаться заплаченным коррупционным путем в качестве стимула или награды, пока не доказано обратное. Это фактически переносит бремя доказывания своей невиновности  на служащего, который должен убедить суд, что вознаграждение не было получено в рамках  коррупционной схемы.

В соответствии со ст. 5 Закона, лицо виновно в коррупции, когда оно само, либо в соучастии с другими, незаконно подкупает, получает, или выражает согласие на получение любого вознаграждения для себя или другого человека. Незаконно дает, обещает или предлагает любому человеку вознаграждение, независимо от того, в своих или сторонних интересах делая это, вознаграждая или подстрекая любого человека к действию или бездействию в отношении любого дела, реального либо лишь задуманного.

В соответствии со ст. 6, коррупционное действие считается совершенным, когда агент незаконно принимает вознаграждение или действует, либо соглашается принять или пытается действовать в интересах любого человека, оказывает покровительство либо пренебрежение к чьим-либо интересам.

Любой человек, вина которого в соответствии с ст. 5 и 6 доказана, должен будет выплатить штраф, сумма которого не превышает 100 тыс. долл, либо заключен в тюрьму на срок до 5 лет, либо и то и другое. Если преступление связано с правительственными контрактами, гражданской службой или в него был вовлечен член парламента, срок заключения может вырасти до семи лет. Помимо штрафа и тюремного заключения, лицу, уличенному в коррупционном преступлении, судом может быть предписано вернуть сумму взятки в виде штрафа.

В соответствии с ст. 26 Закона, действия человека, отказывающего директору или другому уполномоченному офицеру Бюро в доступе в помещение или в  обыске, мешающего офицеру совершать действия, на которые он имеет полномочия в соответствии с Законом, не подчиняющегося законным требованиям офицера Бюро, и скрывающего информацию, которая на разумных основаниях может быть от него затребована, рассматриваются как правонарушение и могут повлечь наказание в виде штрафа, не превышающего 10 тыс. долл., или заключение под стражу на срок до года, либо оба наказания.

Несмотря на то, что закон о предотвращении коррупции обеспечивает защиту личности информантов, заявляющих о коррупционных преступлениях в Бюро, эта защита сразу теряется, если суд подозревает, что человек предоставил ложные сведения в своей жалобе. Любой гражданин, пойманный на даче ложных показаний сотруднику Бюро или гражданскому служащему, расследующему дело, связанное с коррупцией, преследуется по суду за ложный донос.

Вот один из случаев подобного рода. Водитель такси и одновременно уличный торговец, получил  отказ от арендодателя  в продлении  договора. Решив отомстить, он направил письмо в Бюро, обвиняя своего арендодателя в даче взятки  инспекторам Национального экологического агентства, проверявшим его деятельность. В ходе допроса в Бюро он сфабриковал дальнейшие улики, обвиняющие его арендодателя. В ходе следствия подлог был раскрыт и таксист был осужден судом за дачу ложной информации о коррупционном преступлении и заключен на месяц в тюрьму.

Антикоррупционное законодательство Сингапура регулярно пересматривается с тем, чтобы закрыть коррупционерам лазейки для ухода от ответственности. За прошедшие годы   были внесены следующие изменения:

• Суд получил право  назначать преступникам штрафы, эквивалентные размерам полученных взяток, независимо от основного наказания или срока тюремного заключения. Для тех, кто не в состоянии произвести полное возмещение, выносится более строгий судебный приговор.

• Следователи Бюро были наделены  более широкими  полномочиями.

• Стало необязательным доказывания того, что лицо, получавшее взятку, было в выгодном положении.

• Следователи Бюро получили возможность получать информацию об уплаченных  налогах.

• Чиновников обязали декларировать сведения о своем богатстве, (о недвижимости, счетах в банке, пакетах акций и др.) а также о богатстве их жен и детей.

• Суд получил право признавать несоответствие богатства и уплаченных налогов в качестве подкрепляющего доказательства факта коррупционных действий.

• Граждане Сингапура были наделены ответственностью за коррупционные преступления, совершенные за пределами страны, и судимы, как если бы они их совершили внутри страны.

• Усилена ответственность за дачу заведомо ложных показаний или ложной информации.

• Показания сообщника отныне считаются судом не заслуживающими доверия, пока не доказано обратное.

• Законной практикой стало предоставление гражданами по требованию  следователей Бюро нужной им конфиденциальной информации.

• Закон о коррупции 1989 года (Конфискация выгод) наделил суд правом конфисковать собственность и денежные средства, происхождение которых лицо, уличенное в коррупции, не может внятно объяснить. В случае смерти ответчика, суд вправе принять решение  о конфискации его имущества.

Правовая  система Сингпура настроена на профилактику коррупции. Глава министерства юстиции Йонга Пунг Хо, сказал в 2002 году: «Я не сомневаюсь, что в судах можно применять куда более жесткие наказания, чтобы воспитать в обществе недоверие и отвращение к действиям, наделяющим гражданскую службу сомнительной репутацией, и серьезно вредящим беспристрастной работе нашей уголовной системы. Легкое попустительство преступлению, сделанное сегодня, выведет из равновесия эффективность нашей гражданской службы, уменьшив доверие населения к правоприменительным органам, и откинув назад усилия правительства по созданию в международном сообществе облика Сингапура как безопасного и свободного от коррупции государства».

Любой служащий, в отношении которого есть информация об участии в коррупционных действиях, должен быть  наказан. Коррумпированный чиновник может быть обвинен в уголовном преступлении, если имеется достаточно доказательств. Если доказательств для возбуждения уголовного дела  недостаточно  он может быть подвергнут дисциплинарной процедуре. Чиновник, осужденный за коррупцию, лишается работы, пенсии и прочих льгот.

Внутриведомственные дисциплинарные действия могут включать в себя: временное отстранение от службы, понижение в ранге, задержку повышения зарплаты, штраф, выговор и отставку в интересах общества.

Несколько предупредительных мер было принято для уменьшения возможностей чиновников включиться в коррупцию. Эти меры включают в себя:

• замещение второго полицейского офицера постоянными гражданскими следователями;

• устранение благоприятных возможностей для коррупции как в действующих нормах, так и в организации работы ведомств;

• выбор оптимальных административных процедур;

• сокращение и облегчения для граждан разного рода бюрократических процедур;

• соразмерный пересмотр жалования чиновников;

• напоминание государственным поставщикам при подписании контрактов, что дача взятки чиновникам может привести к разрыву контракта.

«Сингапурский подход к проблеме коррупции опирается на эффективность административного управления. В условиях неэффективного госуправления есть множество лазеек для незаметного и неконтролируемого процветания коррупции, появляются способы провести и обойти систему. Эффективное администрирование могут обеспечить лишь люди, имеющие самоуважение и достаточную оплату, достоинство и полноту намерений. Обеспечив им все это можно, скорее всего, оградить их от коррупции и уменьшить возможность для предательства ими своей гражданской и личной совести».

С чиновниками, особенно из правоприменительных органов, проводятся регулярные беседы о ловушках коррупции. Им даются советы о том, как случайно оказаться не вовлеченным в коррупционные схемы. Чиновников предостерегают об ответственности в рамках Закона о предотвращении коррупции. Сотрудники Бюро также регулярно читают  студентам колледжей лекции об опасности коррупционных схем как  для них, так и  для общества .

Применяется разного рода профилактические меры для уменьшения возможностей возникновения коррупционных отношений, особенно в государственных учреждениях. Облегчаются громоздкие процедуры, принимаются меры для устранения задержек в предоставлении разрешений и лицензий и  т.п.

Государственные слкжащие каждый год обязаны подать специальную  декларацию об отсутствии у них долгов. Считается, что погрязший в долгах чиновник  скорее пренебрежет своими должностными обязанностями ради собственной выгоды, то есть, скорее будет вовлечен в коррупционные схемы. Предоставление чиновником  ложных сведений в такой декларации приводит к увольнению чиновника с госслужбы.

Как уже отмечалось, каждый чиновник при приеме на службу и далее ежегодно обязан декларировать свое имущество и инвестиции в бизнес, включая вложения жены и зависимых от него детей. Несоответствие богатства и получаемого жалования ведет, как минимум,  к административному расследованию. Если чиновник владеет долями в частных компаниях, ему могут предложить  продать паи и акции во избежание конфликта интересов.

Чиновникам запрещено принимать любые подарки в виде денег или в любой другой форме от людей, состоящих с ними в деловых отношениях. Запрещено также принимать приглашения, способные поставить его в любого рода зависимость. Если чиновник не может отказаться от подарка (например, в соответствии с протоколом визита иностранной делегации), чиновник может  его принять, но должен незамедлительно  передать его главе своего департамента. Впрочем,  чиновник может взять предмет, если предварительно  заплатит за него по цене, определенной официальной бухгалтерией.

Вот список того, что чиновникам Сингапура  делать позволено:

1. Сообщать о любых коррупционных проявлениях;

2. Избегать неформальных отношений с членами общества, вступающими с чиновником в официальные отношения, чтобы избежать предвзятости и фаворитизма;

3. Указывать на интерес в любом бизнесе не только в своих интересах, но и в интересах семьи. Отстраняться от надзора над такими проектами;

4. Общаться с любым человеком, с которым он вступает в официальные отношения, равноправно и честно без боязни и протекции;

5. Знакомиться с положениями Закона о противодействии коррупции, а также установками и инструкциями ведомства, управляющего сопровождением служащих;

6. Консультироваться с начальником в случаях, когда возникают сомнения относительно обоснованности того или иного действия;

7. Всегда быть лояльным ведомству и придерживаться его интересов.

Список того, что делать нельзя

1. Принимать любые награды от любого члена общества в качестве платы за услугу;

2. Принимать подарки за уклонение от действий;

3. Принимать плату за проявление или не проявления расположения кому-либо против долга;

4. Намерено допускать ошибки в официальных документах, а также делать лживые и неверные заявления;

5. Принимать подарки, приглашения на обед или совместные развлечения от любого лица, с которым чиновник состоит в официальных отношениях;

6. Заниматься какой-либо внеурочной работой или коммерческой деятельностью без письменного разрешения властей;

7. Принимать вознаграждение за свои услуги от кого-либо в качестве платы за свои профессиональные обязанности;

8. Принимать вознаграждение  или компенсацию от любого поставщика за внеурочную работу по надзору за его проектом;

9. Вкладываться в бизнес любого предпринимателя, с которым чиновник состоит в официальных связях;

10. Принимать комиссионные и откаты от поставщиков, оказывающих услуги;

11. Соглашаться на предложения по бесплатному обслуживанию в личных делах (помощь с транспортом, реконструкцией) от любого лица, с которым чиновник имеет дела;

12. Вступать в неформальные отношения с любым лицом, с которым чиновник имеет официальные отношения, и проявлять фаворитизм;

13. Принимать предложения отправиться в заграничную поездку от поставщиков под прикрытием повода обучения или обзора заграничной продукции;

14. Проводить официальные встречи или переговоры на территории поставщика или в публичных местах, если нет причины для этого;

15. Посещать офис или дом любого лица, с которым чиновник состоит в официальных отношениях;

16. Занимать деньги (открыто или тайно) у поставщика, с которым чиновник состоит в отношениях;

17. Позволять поставщику оплачивать свои счета или займы;

18. Давать личным интересам перевешивать служебный долг;

19. Наносить вред правительству, например, давая советы поставщику по использованию лазеек в контрактах.

Достижения Сингапура в сфере борьбы с коррупцией впечатляют. Авторитарными методами правительство держит под контролем бюрократию, успешно справляется с задачей предупреждения коррупции. И во многом за счет этого обеспечивает благоприятный  инвестиционный климат Сингапура. Но заработают ли эти методы в России?

Как правило,  агентства, подобные сингапурскому Бюро по расследованию случаев коррупции, создаются там, где коррупция проникла в суд, прокуратуру, в органы полиции и спецслужбы. Практически все подобные агентства уч­реждены именно в азиатских странах, осознавших степень угрозы коррупции, и лишь один такой аппарат создан в Новом Южном Уэль­се - одном из штатов Австралии.

Поэтому обычно такие органы независимы от других правоохранительных структур, и напрямую подчиняется высшему руководителю страны. Отбираются в них самые достойные и безупречные кадры. Такой орган наделяется чрезвычайными полномочиями для проведения оперативных и следственных действий на фоне эффективной системы общественного над­зора над его деятельностью.

Вряд ли возможно воспроизвести сингапурскую анти-коррупционную стратегию целиком, так как город-государство имеет свою неповторимую историю, географическое расположение и особенности политического управления. «Сравнивать Россию с Сингапуром и перенимать его методы контрпродуктивно. Нужно учесть разные масштабы не только явления, но и государств. Если бы Россия была величиной с Сингапур, что равносильно прежнему Черёмушкинскому району Москвы, то авторитарные методы борьбы с коррупцией возможны. В масштабах всей России это нереально».

Если вести борьбу с коррупцией в России по выкроенным в авторитарных условиях лекалам, то где гарантия того, что наши политические лидеры окажутся столь же последовательными, как их сингапурские коллеги? И что жители России, большинство которых страны считают коррупцию нормой, окажут им поддержку? Ведь проведение мер по реальному противодействию коррупции в России требует не только политической воли, огромного административного ресурса  и денег, но и далеко не всегда прибавляет популярности  инициаторам.

Популярность силовых методов среди широких слоев населения на фоне разгула беззакония с годами лишь растет. Есть опасность того, что инициаторы примут авторитарные методы как самые продуктивные, пообещав расправиться с коррупцией раз и навсегда, вымостив трупами коррупционеров дорогу в светлое будущее. То, что опора только на силовые методы контрпродуктивна, показывает опыт Китая.

Привлечение к ответственности коррупционеров является лишь частью системных мер по  борьбе с коррупцией. Особенно в условиях, когда население России не доверяет правоохранительным органам и су­дебной системе. Необходимо изменить менталитет широких слоев населения России, а тут необходимы другие способы.

Организация системного противодействия коррупции помимо непосредственного преследования коррупционеров предполагает  проведение мер предупреждения и контроля, пересмотра коррупциогенного законодательства, повышения окладов рядовым чиновникам, эффективную пропаганду идей верховенства закона и «чистых чиновничьих рук». Реальная борьба с коррупцией  - это не кампания, для проведения которой назначены сроки. Это направление государственной деятельности, которое  должно вестись непрерывно.

Уровень коррупции в России достиг критических показателей. Об этом свидетельствует хотя бы положение страны в международных рейтингах инвестиционной привлекательности. Похожая ситуация запустила в свое время в Сингапуре механизм борьбы с коррупцией. Произойдет ли это в России?

В Сингапуре авторитарные методы работают во многом благодаря искреннему желанию политического руководства противостоять коррупции. Оно ведет подчеркнуто скромный образ жизни. Каждый осужденный в совершении коррумпированных действий наказывается, несмотря на размеры банковских счетов и положение в обществе. В противном случае  борьба с коррупцией – только видимость. Способна ли на это нынешняя российская власть?

Занятие 2

1. Соединенные Штаты Америки (17-е место по уровню коррумпированности) одними из первых приступили к разработке и реализации комплексной стратегии борьбы с коррупцией, основными направлениями которой являются³²:

- экономическое реформирование, направленное на ослабление государственного регулирования;

- повышение открытости административных процессов;

- перестройка деятельности государственного аппарата, сокращение бюрократических структур и снижение их влияния на экономику;

- совершенствование работы судов;

- реформирование коммерческого законодательства, особенно по проблемам рынка ценных бумаг, недвижимости, интеллектуальной собственности, экологии;

- укрепление гражданского общества и усиление независимых средств массовой информации;

- искоренение внутренней коррупции в правоохранительных органах.

В США действует разработанная еще в 70-90-е годы прошлого века антикоррупционная нормативно-правовая база, на основании которой, кроме государственных органов по борьбе с преступностью вообще (например, ФБР), созданы органы, специализирующиеся только на коррупционных деяниях. Так, в Министерстве юстиции США функционирует специальный отдел по контролю служебного поведения выборных и назначаемых должностных лиц, расследованию преступлений в ходе избирательных компаний, претворению в жизнь законов об этике правительственными чиновниками.

Антикоррупционные службы США строго следят за соблюдением чиновниками запрета занимать какую-нибудь оплачиваемую должность вне государственной службы, использовать служебную информацию в целях получения личной выгоды, получать подарки и подношения. За получение незаконного вознаграждения чиновник обязательно увольняется со службы с лишением права занимать должность в государственном учреждении. Любой государственный служащий высокого ранга после ухода в отставку не имеет права представлять чьи бы то ни было интересы перед тем ведомством, в котором он служил. Во избежание вмешательства заинтересованных структур в расследование уголовных дел в отношении высших должностных лиц, законодательство США предусматривает особый порядок назначения прокурора, ведущего дело – это осуществляет специальное подразделение окружного федерального суда в Вашингтоне.

Широкие права в расследовании коррупционных дел предоставлены комитетам Конгресса США – они имеют право расследования правонарушений совершаемых президентом и высшими должностными лицами страны.

В отличие от многих стран, в том числе и Казахстана, где уголовная ответственность наступает лишь в случае, когда взятка получена должностным лицом, законодательство США устанавливает уголовную ответственность за предложение, обещание и дачу взятки в обмен на совершение незаконных действий должностным лицом³³.

Здесь также предусматривается уголовная ответственность должностного лица, которое «прямо или косвенно требует в качестве подкупа, добивается, получает, принимает или соглашается получить или принять какую-либо ценность лично или для любого другого лица или организации»³⁴ в обмен на какие-либо незаконные действия или бездействия по службе. Из этой формулировки видно, что здесь не обязательно, чтобы взятка была выплачена в пользу должностного лица; она может быть дана другому, указанному должностным лицом человеку или определенной политической партии, т.е., ответственность наступает и в случае, если не доказано наличие собственного корыстного интереса. Казахстанское законодательство не предусматривает наказание за взятку, данную партии или иной организации, на которую указало должностное лицо, действующее в интересах взяткодателя, если она не перешла в личную собственность должностного лица.

О стремлении Соединенных Штатов устранить законодательным путем не только возможные коррупционные деяния, но и любые условия, способствующие распространению этого явления, говорит тот факт, что здесь предусмотрено наказание за стимулирование законных действий должностных лиц, например, за ускорение прохождения документов на получение какого-нибудь разрешения (дача так называемых «чаевых»). В США, должностное лицо имеет право получать вознаграждение за свою работу только от правительства. Считается, что получение так называемых «чаевых» разрушает систему управления государства и порождает стремление служащих получать такие чаевые от всех, обращающихся к ним за помощью³⁵.

Уголовно наказуемым в США является и за так называемый «общий подкуп», когда должностное лицо получает вознаграждение от частных лиц или организаций без связи с его каким либо действием или бездействием. В Казахстане такие действия не считаются взяточничеством, и пока не будет доказана связь между получением денег и тем или иным действием в пользу взяткодателя к уголовной ответственности должностное лицо привлечено быть не может.

Борьба с коррупцией облегчается тем, что в США фактически нет «неприкасаемых»: там нет иммунитетов, позволяющих должностным лицам избегать наказания за коррупционное поведение. Любое должностное лицо, включая президента страны, может быть привлечено к уголовной ответственности, после отстранения их от должности.

Как известно, постсоветский менталитет граждан республик бывшего Советского Союза выработал устойчивый стереотип негативного отношения к тем, кто пытается сообщать компетентным властям о фактах нарушения закона, в том числе и о коррупции («сексоты», «павлики морозовы», «доносчики»), что, несомненно, затрудняет антикоррупционную борьбу. В Соединенных Штатах Америки такие акты поощряются и для стимуляции граждан к сообщению о фактах коррупции компетентным лицам принят закон о защите информаторов. Согласно этому закону, должностное лицо, преследующее подчиненного за его сообщение о правонарушении в организации, по инициативе Специального Совета, расследующего факт преследования. подлежит дисциплинарной ответственности.

США первыми в мире приняли закон о запрете подкупа иностранных должностных лиц в ходе коммерческой деятельности («Акт об иностранной коррупционной практике», принятый в 1977 году), распространив свою юрисдикцию по коррупционным делам и за пределы своего государства. Одним из последних примеров применения этого закона – возбуждение коррупционного уголовного дела против президента ФИФА Й.Блаттера в 2015 г.

2. К наиболее успешным странам по эффективности борьбы с коррупцией в настоящее время относятся Китай и Гонконг.

В нашем случае обзор их опыта реализации антикоррупционной политики будет более чем кстати.

Великому китайскому реформатору Дэн Сяопину принадлежат слова: «Мягкой рукой с преступностью не повоюешь и социальные уродства не выведешь».

Эта установка лежит в основе всей борьбы с коррупцией в современном Китае.

В канун 2011 года агентство Синьхуа сообщило, что в КНР обнародована Белая книга «Усилия Китая по борьбе с коррупцией и формированию неподкупного партийного и правительственного аппарата». В Белой книге подчеркивается, что с начала XXI века китайское правительство сделало борьбу с коррупцией и формирование неподкупного государственного аппарата наиболее актуальным положением своей работы, определив, что в борьбе с коррупцией «оптимальное решение проблемы требует как радикальных, так и паллиативных мер, сочетания мер наказания и профилактики с акцентом на профилактику».

Антикоррупционная борьба ведется в Китае с 80-х годов. На протяжении всех этих лет вопрос коррупции является одним из самых острых. Нынешний лидер страны Ху Цзиньтао, заявляя о том, что «жизнь и смерть партии и государства зависит от наличия сильной политической воли для наказания и предотвращения явлений коррупции», является лишь продолжателем курса по уничтожению коррупции, теория которого была заложена еще Дэн Сяопином.

Борьба с коррупцией в Поднебесной ведется по разным направлениям, издаются различные директивы и резолюции по данному вопросу. Наряду с уже существующими централизованными структурами по борьбе с коррупцией, таких как Центральная комиссия КПК по проверке дисциплины и Министерство контроля, в декабре 2007 года руководство КНР создало Государственное управление по предупреждению (противодействию) коррупции, главой которого назначили министра контроля Ма Вэнь. К функциям нового ведомства, подчиненного госсовету КНР, относятся и выявление коррупционеров, и разработка целых комплексов антикоррупционных мер, и даже ведение собственных расследований.

Одним из видов борьбы с «казнокрадством» в Китае является ротация кадров во всех органах власти, которая способствует тому, что у чиновников нет возможности использовать уже сложившиеся служебные, родственные, дружеские и другие связи, способствующие незаконным действиям.

Нельзя оставить без особого внимания одну из основных мер по противодействию коррупции – смертную казнь.

Начиная с 1982 года, в соответствии с Уголовным кодексом, взяточничество в Китае являлось преступлением и каралось либо пожизненным заключением, либо казнью. Со временем изменилась только технология самой казни – вместо расстрелов ввелись более «гуманные» смертельные инъекции.

В законодательстве Китая предусмотрено два вида смертных приговоров: с немедленным исполнением и с отсрочкой приведения в исполнение до двух лет. В случае с отсрочкой приговоренный на смерть может ее избежать, если в течение этих двух лет будет примерно себя вести и не удостоится никаких нареканий в свою сторону. Но наказания в любом случае ему избежать не удастся: казнь будет просто заменена тюремным заключением.

Всего с 2000 года в Китае были расстреляны за коррупцию около 10 тысяч чиновников, еще 120 тысяч получили по 10–20 лет заключения.

Не исключено, конечно, что цифра эта завышена. По данным международных правозащитных организаций (которых причислить к друзьям Китая никак нельзя), в начале XXI века в КНР к расстрелу приговаривалось ежегодно менее 1 тыс. человек. Сюда входят и убийцы, и лидеры мафиозных структур, и наркобароны, и военные, и политические преступники.

Коррупционеры среди них не самая массовая категория. На мой взгляд, наиболее достоверные данные приводит оппозиционное властям КНР издание The Epoch Times со ссылкой на официальное издание «Фачжи Жибао»: по итогам 2010 года в Китае к высшей мере наказания или пожизненному заключению были приговорены 11 высших чиновников. Средняя сумма принятых ими взяток составляет 10 млн юаней ($1,4 млн), что на 20% больше, чем в 2009 году. Из коррупционеров уровня провинциальных властей и выше семеро были приговорены к смертной казни, а четверо – к пожизненному заключению.

Среди них – бывший заместитель председателя высшего народного суда КНР Хуан Суню. Его незаконный доход составил 5,1 млн юаней ($728,5 тыс.).

Самым коррумпированным оказался Чэнь Шаоцзи, бывший председатель Народного политического консультативного совета провинции Гуандун, который незаконным путем добыл 29,6 млн юаней ($4,2 млн).

Согласно Уголовному кодексу КНР, если сумма незаконных доходов чиновников превышает 100 тыс. юаней ($14,3 тыс.), то за это предусматривается срок заключения на 10 и более лет, вплоть до пожизненного. Но если «обстоятельства особенно серьезные», то выносится смертный приговор с конфискацией всего имущества. Однако эти «серьезные обстоятельства» учитываются очень редко. Например, за последние 7 лет, по официальным данным Пекина, было осуждено 58 чиновников уровня провинции и выше. Суммы принятых ими взяток превышают 100 тыс. юаней в 50–300 раз, но только трое из них были приговорены к высшей мере (The Epoch Times, 26.12.2010 г.).

Жестокое наказание понесли чиновники самого высокого ранга. В 2010 году был расстрелян вице-мэр Пекина Лю Чжихуа. Он семь лет возглавлял управление китайской «Силиконовой долиной» – наукоградом Чжунгуанцунь в северо-западном университетском предместье Пекина. Кроме того, расстрелянный вице-мэр сумел крупно нажиться на пекинской Олимпиаде 2008 года. Сделав свою любовницу хозяйкой одной из строительных компаний, он давал ей выгодные подряды на возведение олимпийских объектов и к тому же брал взятки за отвод земельных участков.

Среди наиболее громких дел, связанных с коррупцией в высших эшелонах власти, следует отметить осуждение председателя Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей Чэна Кэцзе. Вице-спикеру парламента КНР было предъявлено обвинение в хищениях в особо крупных размерах, когда он был губернатором провинции Гуанси, оказывал предпринимателям незаконные услуги и получил за это взяток на $4,5 млн.

Разоблачение вице-спикера потянуло за собой целый шлейф коррупционных дел в провинции Гуанси. Был расстрелян мэр г. Гуйян Ли Чэнлун, присвоивший более $500 тыс. Почти $8 млн были присвоены в рамках «дела Чэна Кэцзе» сотрудниками созданного в прокуратуре управления по борьбе с коррупцией. Пришлось расследовать деятельность 1377 инспекторов. Причем, 756 из них получили партийные взыскания, а 73 были привлечены к уголовной ответственности.

Жесточайшие репрессии проводятся не только в отношении крупных чиновников. Под страхом гильотины находятся в Китае и крупные бизнесмены – местные олигархи.

В декабре 2009 года к смертной казни приговорена самая молодая в стране миллионерша по имени У Ин. Суд средней инстанции города Цзиньхуа признал 28-летнюю бизнесвумен виновной в получении обманным путем 384 миллионов юаней ($56 млн) и приговорил ее к высшей мере наказания.

Главное в китайском опыте для российских условий – это обеспечение последовательности и преемственности взятого курса на искоренение коррупции и в неотвратимости и жестокости наказания коррупционеров.

Смертная казнь не для бытовой, а для чиновничьей коррупции – в российских условиях, возможно, вынужденная мера, но стоило бы вынести на референдум возможность применения этой исключительной меры, чтобы не допустить обвала государственной машины.

Надо ли так рьяно «гуманизировать» законодательство об экономических преступлениях, если эти преступления уже представляют реальную угрозу для национальной безопасности России?

В Китае за коррупцию расстреливают, и, безусловно, это сдерживает многих потенциальных взяточников. Но вот кажущийся парадокс: уровень коррупции в Китае довольно высок и не уменьшается! Так ли это на самом деле?

В Китае объем ВВП равен примерно $5000 млрд… 25 млрд/5000 млрд = 0,005, то есть 0,5% отмывается по отношению к ВВП страны. В России же объем ВВП примерно равен $1200 млрд, а отмывается 324 млрд, или 27%. Теперь сравним: 0,5% и 27%. Отношение в пользу Китая – 54 раза!!! Так что смертная казнь чрезвычайно эффективный способ борьбы с коррупцией!

К тому же смертная казнь – очень эффективный способ борьбы с круговой порукой. Когда осужденного приговорили к смертной казни (и ему предложено заменить смертную казнь на длительный срок заключения в обмен на помощь в расследовании), ему уже нечего терять, и он сдаст всех сообщников.

3. Весьма успешный опыт масштабной борьбы с коррупцией среди промышленно развитых государств имеет Италия, где в 1992-1993 гг. была проведена получившая всемирную известность операция "Чистые руки".  Правительство Италии вынуждено было пойти на эти неординарные меры, поскольку масштабы мафиозных преступлений достигли в стране критической точки. Коррупция в Италии стала притчей во языцех. 

Справочно: в 1991 г. только по официальным данным преступными группировками было совершено 718 убийств и 822 похищения, 830 покушений и 886 случаев запугивания представителей местных властей. Жертвами коррупционеров стали многие работники следственных органов и представители прокуратуры. 

Для проведения операции государством были задействованы все возможные инструменты борьбы с мафией. Одной из первых мер было назначение специального прокурора по борьбе с коррупцией, наделенного особыми полномочиями. 

В структуре исполнительной власти страны было создано специальное ведомство по борьбе с коррупцией штатной численностью до трех тысяч сотрудников. 

Кроме того, был принят закон о борьбе с мафией, который позволял спецслужбам инфильтрироваться в ряды преступников, облегчал проведение арестов и следствия, предусматривал ужесточение наказаний за подкуп политиков и разрешал амнистировать раскаявшихся преступников, давших важные для следствия показания. 

Были приняты поправки к уголовному и процессуальному кодексам, в законодательном порядке расширены права судебных и правоохранительных органов и спецслужб.

В частности, следственным органам разрешили свободно допрашивать членов парламента, что сильно облегчило ход операции "Чистые руки". Именно поэтому глава комитета по борьбе с коррупцией Антонио Ди Пьетро, начавший кампанию, которая осложнила жизнь очень многим влиятельным людям, не был уволен и смог продолжить начатое. 

Вся информация о действиях против коррупционеров в официальном порядке предоставлялась в средства массовой информации. 

Для борьбы с мафией в ряд провинций страны были направлены воинские подразделения. 

Справочно: итоги проведенной операции впечатляют. Под следствием оказалрсь около 20 тыс. человек. В поле зрения органов правосудия кроме государственных чиновников попали также сотрудники таких известных итальянских компаний, как Fiat, Olivetti и др. 

Тюремные сроки получило более 500 политиков, в том числе бывший премьер-министр, пожизненный сенатор Джулио Андреотти и премьер-министр Беттино Кракси. Чтобы избежать обвинений, с государственной службы уволилось больше 80% чиновников. 

Осужденные коррупционеры получили не только тюремные сроки, к ним применяли хорошо известное в бывшем СССР и многих других странах наказание - конфискацию имущества. В экспроприированных у мафиози домах размещали государственные учреждения, в том числе больницы, суды, полицейские участки. 

На бутылках с вином, которое было изготовлено из выращенного на конфискованных землях винограда, демонстративно красовалась надпись: "Сделано на винограднике, отобранном у мафии". Деньги коррупционеров направляли в социальную сферу, сельское хозяйство и на другие нужды. 

Это был хорошо продуманный пиар-ход, который усилил общественную поддержку антикоррупционной кампании. 

Бывший глава итальянского комитета по борьбе с коррупцией Антонио Ди Пьетро, сыгравший ключевую роль в организации операции "Чистые руки", считает, что одних полицейских мер для борьбы с коррупцией недостаточно, нужна целенаправленная, последовательная государственная политика по борьбе с коррупцией. 

По его мнению, операция "Чистые руки" имела успех только потому, что к началу 1990-х годов народ устал от коррупции и с одобрением воспринимал чрезвычайные меры. 

Конечно, одна кампания не могла вытравить коррупцию окончательно. Но она разбудила пассивное общество и запустила механизм обновления и очищения. 

В настоящее время коррупция в Италии конечно же не исчезла, но масштабы ее и характер претерпели существенные изменения. Мафиозные явления в виде регулярных убийств судей и прокуроров отошли в прошлое, общая атмосфера в обществе изменилась к лучшему.