В-1. Административное право, как отрасль права, наука и учебная дисциплина

Административное право – это самостоятельная отрасль права, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, осуществления исполнительной власти.

Исполнительная власть осуществляется системой государственных органов. Эти органы самые многочисленные: правительство, министерства, государственные комитеты, органы местного управления.

Предмет административного права – это общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов госуправления. Предметом административного права являются все управленческие отношения, за исключением тех, которые регулируются другими отраслями права. Например: управленческая деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, управленческие отношения, связанные с финансами, регулирует финансовое право и т.д.

Метод административно-правового регулирования – совокупность правовых средств, способов, приемов, посредством которых регулируются общественные отношения. В качестве способов правового регулирования административное право использует:

1) запрет – возложение прямой юридической обязанности не совершать соответствующее действие в условиях, предусмотренных административно правовой нормой.

2) дозволение – предоставляет участнику правовых отношений субъективные права на совершение определенных действий либо отказ от их совершения (право на обжалование действий госуправления)

3) рекомендация – пожелание юридического характера, как наилучшим образом поступить в условиях, предусмотренных правовой нормой (альтернативное право обратиться в органы госуправления или суд)

4) предписание – возложение прямой юридической обязанности совершать определенные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. (обязанности гражданина получить общегражданский паспорт по достижении определенного возраста);

Методу административно-правового регулирования прежде всего присуща императивность – повелительный характер использования правовых средств, именно они составляют основу деятельности органов госуправления.

Административное право, как наука – это совокупность взглядов и представлений об административном праве, его институтах, этапах их развития.

Теоретические выводы, полученные наукой административного права служат основой для совершенствования законодательства.

Как наука и учебная дисциплина Административное право тесно взаимодействует с Конституционным правом, которое закрепляет общие принципы организации и деятельности всех государственных органов, их место в системе государства и взаимоотношения между собой.

Административное право, руководствуясь этими принципами, детализирует их, устанавливает компетенцию различных органов, порядок их образования, формы работы, устанавливает основные направления деятельности.

Так же Административное право взаимодействует с Финансовым и Трудовым правом.

Виды основных функций административного права:

1) правоисполнительные – состоит в том, что нормы административного права предоставляют органам госуправления полномочия по административному нормотворчеству;

2) организационная – исходит из организационного характера управленческой деятельности;

3) окординационная – состоит в обеспечении эффективного взаимодействия всех органов госвласти;

4) правоохранительная – обеспечивает соблюдение правового режима, установленного в сфере госуправления и защиту законных интересов всех участников административных правоотношений.

В-2. Государственное управление, как сфера административного права (понятие и признаки государственного управления)

Государственное управление - это одна из форм деятельности государства, состоящая в практическом осуществлении его задач и функций в процессе непосредственного повседневного руководства, хозяйствования, социально-культурного, административно-политического строительства на основе исполнения закона.

Государственное управление – осуществляемая на основе законов и других нормативных актов, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных формирований, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями.

Государственное управление является отдельным видом государственной деятельности наравне с законодательной, судебной деятельностью и прокурорским надзором.

Государственное управление имеет ряд специфических черт:

- осуществляется органами исполнительной власти, органами государственного управления;

- публичность – осуществляется от имени государства;

- государственное управление носит государственно-властный характер, что говорит о возможности применения мер государственного принуждения;

- обладают самыми широкими возможностями по применению принуждения;

- обладают квазисудебными полномочиями;

- распорядительство – в процессе исполнения действующего законодательства издаются правовые акты органов государственного управления, которыми проводятся в жизнь положения действующего законодательства, конкретизируются эти положения и детализируются;

- правовые акты органов государственного управления носят обязательный характер для тех субъектов, которым они адресованы;

- правовой характер – осуществляется на основании права и в рамках права. Административное право определяет права и обязанности субъектов в сфере управления, формы и методы осуществления этой деятельности;

- государственное управления является исполнительно-распорядительным.

- профессионализм государственных служащих.

Главное предназначение государственного управления – исполнение законов и иных правовых актов.

Государственное управление является строго подзаконным, оно стоит на 2-м месте после законотворческой деятельности.

Государственное правление централизовано, иерархично.

Цель государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:

- социально-экономические – упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

- политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

- обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;

- организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.

Государственный орган – это организационный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции.

Орган государственного управления – представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, призвана в порядке исполнительно- распорядительной деятельности осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственно – властных полномочий повседневное и непосредственное руководство объектами хозяйственного, социально – культурного и административно – политического строительства.

Основные признаки органа государства:

1. Является частью аппарата государства;

2. Осуществляет от имени государства его функции и задачи;

3. Обладает государственно – властными полномочиями;

4. Образуется в установленном законом порядке;

5. Осуществляет возложенные на него функции;

6. Несет ответственность перед государством за свою деятельность.

Специфические признаки органа государственного управления:

- Осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность – государственное управление;

- Представляют собой субъекты исполнительной власти;

- Осуществляют деятельность на основе и во исполнение закона, используя в этих целях юридические средства нормотворческого, оперативно – исполнительного (юрисдикционного) характера;

- Деятельность органов направлена на осуществление общего, повседневного руководства объектами хозяйственного, социально – культурного, административно – политического строительства.

Правовое положение органов государственного управления находит свое конкретное выражение в их компетенции. В ней закрепляются цели, задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности этих органов, т.е. их административная правоспособность и дееспособность. Компетенция органов государственного управления закрепляется в Конституции Республики Беларусь, законах, декретах и указах Президента Республики Беларусь

В-3. Принципы государственного управления

Государственное управление – в широком понимании – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании – подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.

Принципы государственного управления – основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.

Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные.

1) Общие (социально-правовые) принципы:

- демократизм – народ выступает единственным источником власти. Он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти;

- законность – деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;

- объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;

- научность – применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;

- конкретность – осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;

- социальная направленность;

- приоритетность прав и свобод человека;

- гласность – граждане должны быть информированы о деятельности государственных органов;

- централизация;

- децентрализация – вышестоящие органы делегируют свои полномочия нижестоящим;

- ответственность – предусмотрены различные виды юридической ответственности;

- эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.

2) Организационные принципы

- отраслевой – осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);

- территориальный – формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);

- линейный – тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;

- функциональный – органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);

- двойного подчинения – сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;

- сочетание единоначалия и коллегиальности – наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

В-4. Виды государственного управления

Государственное управление неоднородно, поскольку осуществляется на разных уровнях и имеет неодинаковый масштаб деятельности.

ВИДЫ:

1) Общереспубликанское (собственно госуправление) – предназначено для решения общегосударственных задач, наиболее важных вопросов республиканского значения, которые не могут быть решены на местном уровне – осуществляется Советом Министров Республики Беларусь;

2) отраслевое госуправление – это управление конкретной отраслью, системой подчиненных государственных органов, организаций – здравоохранение, образование, культура и т.д.;

3) функциональное госуправление – осуществление специального надведомственного внеотраслевого управления по отношению к подчиненным организациям, независимо от форм собственности, в процессе осуществления национального государственного управления, обеспечивающего одинаковый подход при решении особых, имеющих общегосударственное значение, вопросов в сфере финансов, кредитов, налогов, таможенного дела, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т.д.;

4) внутреннее управление – это вид государ­ственного управления, которое проявляется внутри организации (учреждения) или системы, реализуется в целях придания ей внутреннего единства, целостности, организованности и способ­ности эффективно осуществлять внешнее управление или другой вид государственной деятельности. (Например, министр руководит администрацией министерства или осуществляет иные функции по отношению администрации. Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Бела­русь организует деятельность Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь и системы хозяйственных судов)

4) местное управление – связано с решением вопросов местного значения. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ:

► иерархия органов местного управления:

- областной уровень (действуют в масштабе областей – областные исполнительные комитеты);

- базовый уровень (городские исполненные комитеты – в городах областного подчинения; районные исполнительные комитеты – в районах областей);

- первичный уровень (администрации – в районах городов областного подчинения; городские исполнительные комитеты – в городах районного подчинения; сельские исполнительные комитеты – в сельских Советах).

► масштаб деятельности – ограничен соответствующей административно-территориальной единицей;

► коллегиальные органы;

►подотчетность – все органы местного управления, за исключением местных администраций, подотчетны Совету депутатов. Нижестоящие органы местного управления подотчетны и подконтрольны вышестоящим, а областные исполнительные комитеты – Совету Министров Республики Беларусь. Органы местного управления всех уровней подотчетны и подконтрольны Президенту.

►органы общей компетенции.

В-5. Функции государственного управления

Функция управления – это основные направления деятельности. Функции составляют содержание государственного управления.

Функция управления как понятие – это определенное направление специализированной деятельности исполнительной власти, содержание которой характеризуется однородностью и целевой направленностью.

Функцию государственного управления можно определить как часть управленческой деятельности государства, которая осуществляется на основании закона или иного правового акта органами исполнительной власти присущими им методами для выполнения задач государственного управления.

Например, функция регулирования - это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание данной функции предусматривает создание или применение необходимых социальных норм.

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те и другие имеют одно и то же назначение – оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различие между ними проходит:

а) по субъекту воздействия — функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, а управленческие функции государственного органа — непосредственно данным, конкретным органом;

б) по объему (пределам) влияния — функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы;

в) по средствам реализации — функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов — теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу;

г) по характеру — функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного орган.

КЛАССИФИКАЦИЯ ФУНКЦИЙ УПРАВЛЕНИЯ:

1. В зависимости от направленности и места воздействия можно выделить:

- внутренние – это управление внутри государственной управляющей системы. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу, совершенствовать и развивать его, приводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.

- внешние - это процесс воздействия государственных органов на управляемые объекты. В них основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой – особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.

2. По критерию содержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на:

- общие - отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

По характеру и последовательности действий к общим функциям управления относятся - организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.

- специфические обусловлены разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и детерминированы в основном запросами управляемых объектов. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т. д.

В-6. Административно-правовые нормы

Административно-правовая норма - это правила поведения, установленные государством в целях закрепления и развития общественных отношений в сфере государственного управления, за нарушение которых может наступать административная ответственность.

Административно-правовые нормы имеют следующие особенности:

1) они устанавливаются органами исполнительной власти и всегда вторичны по отношению к законодательным актам, поскольку законы первичны и обладают большей юридической силой;

2) нормы законов не всегда имеют характер прямого действия, так как устанавливают наиболее общие правила поведения, поэтому для их реализации принимаются правовые акты региональными органами исполнительной власти;

3) административно-правовые нормы обязательны, прежде всего, для органов исполнительной, а не законодательной власти;

4) административно-правовые нормы не регулируют отношения между гражданами, для этого есть гражданско-правовые, семейно-правовые и другие нормы, не носящие характер властности, присущий административно-правовым нормам.

Административно-правовая норма имеет свою структуру, под которой понимается внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей элементов нормы - гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза содержит указание на фактические условия реализации нормы, т. е. на те факты, которые порождают административно-правовые отношения (достижение определенного возраста, совершение правонарушения и т. п.).

Диспозиция - правило поведения, предписываемое нормой. Она выражается в виде предписаний (получить лицензию), запретов (запрещена продажа вино-водочных изделий без кассового аппарата) и дозволений (посещение определенных местностей иностранными гражданами только с разрешения органов исполнительной власти).

Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры воздействия, применяемые к нарушителю. При этом важно иметь в виду, что она указывает не на любое административное воздействие, а лишь на такое, применение которого предусмотрено самой нормой в связи с правонарушением.

Административно-правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды:

1. По предмету регулирования - на материальные и процессуальные.

Материальные нормы определяют права и обязанности, а также ответственность участников регулируемых отношений.

Процессуальные нормы определяют порядок реализации этих прав и обязанностей.

2. По функциям права - на регулятивные и охранительные;

3. по юридическому содержанию (методу воздействия)- на обязывающие(регистрация по месту пребывания или жительства), запрещающие(переход перекрестка на красный сигнал светофора), уполномочивающие(право на обжалование неправомерных действий (бездействия) органов исполнительной власти), стимулирующие (поощрительные);

4.по форме предписания - на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные.

Категорические нормы содержат правила строгого поведения участников административных правоотношений (нормативные акты Президента о призыве на военную службу и увольнении с военной службы).

Рекомендательные нормы содержат определенные советы о целесообразности совершения субъектами административного прав тех или иных действий. Например, многие постановления Правительства обращены к органам исполнительной власти в виде рекомендаций об исполнении законов или указов Президента по тем или иным вопросам государственного управления.

Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет возможность участникам административного правоотношения в рамках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы (определение руководителем органа исполнительной власти его структуры, должностных обязанностей служащих).

5. по юридической силе- нанормы законов, нормы подзаконных актов;

6.по действию во времени –срочные(с заранее определенным сроком действия) и бессрочные (не имеющие установленного срока действия);

Как срочные, так и бессрочные могут быть длительными и кратковременными. Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, т. е. ограниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихийными бедствиями и другими чрезвычайными ситуациями.

7.по масштабу действия -общереспубликанские и местные;

8.по субъектам (адресатам) - нормы, регулируют:

- поведение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления;

- деятельность государственных органов, общественных объединений, государственных служащих и служащих общественных объединений в сфере государственного управления;

9.по объему регулирования - общие, межотраслевые, отраслевые;

10.по степени определенности изложенных в нормах требований - абсолютно определенные; относительно определенные; альтернативные.

Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения их в жизнь. Принято различать несколько способов реализации правовых норм: соблюдение, исполнение, использование и применение.

Форма «соблюдения» характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям указанных норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

Форма «исполнения» заключается в активных правомерных действиях субъекта права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.

Форма «использование» состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Форма «применения»состоит в принятии компетентным органом государства, должностным лицом властного решения, т. е. в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов (привлечение к административной ответственности за правонарушение или, наоборот, поощрение государственных служащих, граждан, участвующих в охране общественного порядка).

В-7. Административно-правовые отношения

Административно-правовые отношения – это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления.

Административно-правовые отношения имеют следующие особенности:

1) складываются в особой сфере общественной жизни – сфере государственного управления, исполнительно-распорядительной деятельности;

2) имеют своим объектом действия поведение людей;

3) возникают при обязательном участии соответствующего органа исполнительной власти (государственного управления);

4) возникают по инициативе любой из сторон (органа управления, гражданина и т. д.), однако согласие или желание второй стороны не всегда является обязательным условием;

5) споры, возникающие между сторонами, разрешаются, как правило, в административном, а не в судебном порядке;

6) в случае нарушения участниками отношений требований норм административного права виновная сторона несет ответственность перед государством в лице его органов.

Административно-правовые отношения, как и другие правоотношения, имеют свою структуру (элементы): субъекты, объекты и юридические факты.

Субъектом административно-правового отношения является тот, кто наделен административными правами и обязанностями:

- граждане Республики Беларусь;

- иностранные граждане и лица без гражданства;

- государственные органы, предприятия, учреждения, организации;

- служащие государственных органов и организаций;

- представители общественных объединений,

- органы местного самоуправления.

Административная правосубъектность у граждан возникает с момента рождения, а у государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений и других юридических лиц – с момента их регистрации в установленном порядке. Административная правосубъектность у государственных служащих наступает с момента зачисления их на должность.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм являются общественные отношения, а непосредственным объектом – поведение субъектов, действия сторон.

Таким образом, объектом правоотношения являются действия сторон, а вещи, продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага (честь, достоинство) – его предметом.

Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. В теории их подразделяют на правомерные и неправомерные.

Административно-правовые отношения могут возникать не только в результате действий людей, т. е. их волеизъявления, но и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение (рождение, достижение определенного возраста, смерть, чрезвычайная ситуация и др.) В этих случаях возникновение административно-правовых отношений не зависит или не всегда зависит от воли людей.

Виды административно-правовых отношений:

1. по содержанию - делятся на материальные и процессуальные;

К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права, закрепляющие полномочия органа исполнительной власти, или права и обязанности граждан (студентов).

Административно-процессуальные отношения – это отношения, которые складываются в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами.

2. по соотношению прав и обязанностей их участников (юридическому характеру взаимодействия их участников) административно-правовые отношения делятся на две группы:

- вертикальные правоотношения - отношения, в которых один из участников подчинен другому;

- горизонтальные правоотношения - отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга).

3. по характеру порождающих юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными (деликтными) фактами.

4. по способу защиты можно выделить отношения, защищаемые в административном и в судебном порядке.