2. Перераспределительные процессы: место и роль государства.

Государство призвано прежде всего обеспечивать экономи­чески эффективное удовлетворение потребностей своих граждан в общественных благах. Именно эта его миссия рассматривалась в предыдущей главе. Оптимизировать структуру общественных благ, ресурсное обеспечение их производства и распределение бремени финансирования нелегко. На практике удается лишь в той или иной степени приблизиться к решению данной задачи. Однако ее смысл во всяком случае вполне объективен и поддается исчерпывающему определению на языке экономической науки.

Вместе с тем требования граждан по отношению к государст­ву обычно предполагают, что его полномочия должны использо­ваться не только для организации коллективных действий по со­зданию общественных благ. От государства ожидают также спра­ведливого распределения доходов, а иногда и имущества.

Политика распределения - важное направление деятельнос­ти любого государства, и экономика общественного сектора, ра­зумеется, не вправе от него абстрагироваться. Проблема, однако, в том, что не только крупным сообществам, не схожим по своей культуре, традициям, верованиям, но и многим индивидам внут­ри каждого из таких сообществ свойственны неодинаковые пред­ставления о желательности и справедливости различных вариан­тов распределения. Налицо конфликты ценностей и интересов, которые экономическая наука, оставаясь на почве объективных знаний, вряд ли способна полностью устранить. Она не может подменить историческое развитие и политическую борьбу, в ходе которых проявляются, сталкиваются и эволюционируют миро­воззрения и интересы, одерживая, как правило, лишь временные победы.

Не претендуя на обладание всеобщей и окончательной исти­ной в вопросе о справедливости, экономика общественного сек­тора должна внимательно анализировать характер, предпосылки и следствия перераспределительных процессов, поскольку это необходимо для понимания реальной логики экономического поведения государства и обоснования практических рекоменда­ций. Существенное значение имеют, в частности, пределы, в ко­торых конфликтующие интересы могут в некоторой степени при­миряться. Требуется также прослеживать влияние, которое поли­тика распределения, отвечающая тому или иному пониманию справедливости, оказывает на экономическую эффективность производства общественных и частных благ.

Принудительная реаллокация ресурсов, к которой прибегает государство, обычно приводит к разнонаправленным изменени­ям в уровне благосостояния индивидов. Принося преимущества одним членам общества, она влечет за собой потери для других. Это происходит прежде всего в тех случаях, когда законы и политические решения предусматривают осуществление транс­фертных платежей, как правило, опосредуемых бюджетом. Транс­фертный платеж (трансферт) представляет собой безвозмездную передачу части дохода или имущества индивида либо организации в распоряжение других лиц. Трансфертами являются, например, по­собия, выплачиваемые нуждающимся за счет налогообложения лиц с относительно высокими доходами.

Трансферты могут осуществляться добровольно, приобретая характер пожертвований. Но на практике преобладающая часть трансфертов связана с деятельностью государства.

Трансферт не обязательно приобретает денежную форму, хотя эта форма доминирует. Те, в чью пользу перераспределяются сред­ства, могут получать не денежные суммы, а профинансирован­ные за счет трансферта бесплатные услуги, продовольственные талоны и т. п.

Вместе с тем перераспределительные процессы не сводятся к непосредственной передаче денег, товаров и услуг. Перераспре­деляться могут и экономические возможности. Перераспределе­ние происходит, например, вследствие государственного регули­рования заработной платы, цен, таможенных тарифов и других экономических переменных. В результате одни члены общества приобретают преимущества, а для других сужаются возможности получения дохода. При этом реальная направленность и интен­сивность перераспределительных процессов зачастую остается скрытой, а конечные результаты не всегда согласуются с целями, во имя которых эти действия предпринимались.

Как было показано в предыдущей главе, перераспределение сопровождает и создание общественных благ, если бремя коллек­тивных действий распределяется не в соответствии с дифферен­циацией индивидуального спроса на эти блага. Повышая налоги в целях укрепления обороны, государство не предоставляет льгот тем, кто считает достаточным ранее созданный оборонный по­тенциал; в странах, где часть общественных средств использу­ется для поддержки церкви, соответствующие налоги уплачивают все граждане независимо от религиозных убеждений; бюджетные расходы на проведение парламентских выборов осуществляются не только за счет политически активных граждан, но и за счет тех, кто равнодушен к политике, и даже за счет принципиальных противников парламентаризма.

Еще один источник перераспределительных процессов — внеш­ние эффекты, сопровождающие создание некоторых обществен­ных благ. Так, аэропорт, построенный на окраине города, пред­ставляет собой смешанное общественное благо для всех его жи­телей. Однако для тех, кто проживает именно на этой окраине, появление аэропорта вызывает целый ряд специфических разно­характерных побочных эффектов. Это, с одной стороны, улучше­ние дорожной сети и коммуникаций, увеличение спроса на труд и на услуги местных магазинов и т. п., с другой — шум, перегрузка транспорта и т. д. Баланс преимуществ и потерь окажется неоди­наковым, например, для владельца платной автостоянки, оказав­шейся в непосредственном соседстве с аэропортом, и для четы пенсионеров, когда-то купившей дом в местности, привлекав­шей тишиной.

Различия в данном случае менее всего связаны с дифферен­циацией индивидуального спроса на услуги аэропорта, хотя ре­акции на подобного рода экстерналии нелегко отличить от диф­ференцированного отношения к общественным благам как тако­вым. С практической точки зрения важна неодинаковая готов­ность платить за общественное благо, независимо от того, опре­деляется ли она их собственными свойствами или связанными с ними побочными эффектами, тем более что разделить те и дру­гие подчас удается лишь условно.

Если владелец стоянки стал богаче в результате строительства аэропорта, последствия таковы, как если бы средства налогоплательщиков, инвестированные в строительство, частично транс­формировались в его индивидуальный капитал, причем налог, уплаченный им лично, не сыграл существенной роли. Если условия жизни семьи пенсионеров, по их собственному мнению, существенно ухудшились, можно сделать вывод, что эта семья уплатила за создание аэропорта нечто большее, чем внесенная ею часть налогов.

Впрочем, этот вывод предполагает, что рыночная цена при­надлежащей семье недвижимой собственности существенно не изменилась. Между тем не исключено, что спрос на землю вбли­зи аэропорта поднимется настолько, что, продав дом, семья смо­жет перебраться в гораздо лучший в другом месте и при этом полу­чит еще и дополнительные средства, компенсирующие понесенное беспокойство. Тогда она, подобно владельцу стоянки, окажется, по сути, в таком же положении, как если бы ей передали соответст­вующую денежную сумму, собранную за счет налогов.

Наконец, имеются примеры, когда государство само выпла­чивает владельцам недвижимости компенсацию за уменьше­ние ее стоимости в результате строительства общественных со­оружений. Это в принципе позволяет придавать изменениям Парето-нейтральный характер при условии, что размеры компен­сации адекватны фактическому ущербу,

Итак, когда одни и те же действия государства приводят к повышению благосостояния одного индивида и снижению благосо­стояния другого, есть основание говорить о перераспределении, хотя при этом не всегда происходит принудительная передача каких-либо материальных объектов или денежных сумм. Вместе с тем для лю­бых изменений благосостояния, возникающих вследствие пере­распределения, существуют аналоги в движении денежных дохо­дов и капиталов. Для того чтобы найти их, следует поставить во­прос, сколь много готов заплатить индивид за улучшение тех или иных жизненных условий или какая денежная компенсация спо­собна, на его взгляд, возместить понесенные потери.

Как было показано с помощью примеров, трансформация эффектов, связанных с созданием общественных благ, в денеж­ный доход нередко происходит на практике. Поэтому последст­вия каждой акции государства, как правило, многоаспектные и противоречивые, удается с некоторой долей условности разде­лить на два самостоятельных компонента: изменения, отвечаю­щие общим интересам (иными словами, интересам, в той или иной мере разделяемым всеми, кого затрагивает акция), и пере­распределение, понимаемое прежде всего как явное или латент­ное перераспределение доходов. При этом, разумеется, сущест­вен и третий компонент, а именно затраты на проведение акции, распределение которых между индивидами в свою очередь может порождать перераспределительные эффекты.

Именно с таких позиций граждане склонны на деле опреде­лять свое отношение к начинаниям государства. Например, когда речь идет о строительстве аэропорта, они с полным основани­ем разграничивают три вопроса: нужен ли он городу в целом, каких суммарных издержек потребует строительство и что при­несет данному конкретному лицу появление аэропорта в данном конкретном пригороде при данной конкретной схеме возмеще­ния затрат? Смешение подобного рода вопросов — один из ха­рактерных приемов недобросовестной политики, тогда как даже приблизительная оценка масштабов и направленности перерас­пределительных процессов, которым фактически дает импульс то или иное решение, способна подсказать наиболее приемлемые варианты действий, чаще всего связанные с компромиссами.

Билет №9