58. Функции индикативного планирования. Эволюция форм индикативного планирования

С определенной долей условности в экономической литературе изложены следующие подходы к определению понятия ин­дикативного планирования, акцентирующие относительно различные его стороны и функции и опирающиеся на опыт разных стран¹.

Первый: индикативное планирование — это макропланирование при самостоятельности предприятий. 'Гак, один из китайских авторов пишет: «Макроэкономическое планирование в Китае основано на сочетании частого и государственного секторов экономики при доминировании последнего. Поскольку деятель­ность госпредприятий осуществляется в условиях экономической самостоятель­ности, мы считаем, что планирование в Китае носит не директивный, а индикативный характер². Подобное понимание, очевидно, близко к трактовкам народнохозяйственного планирования в условиях полного хозрасчета в «позднем» СССР, а также к следующей современной интерпретации: «Индикативное планирование - это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны, соответствующее государ­ственной социально-экономической политике, и установление мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных индикаторов»³.

А вот еще одна дефиниция: «Индикативное планирование означает, что государство в интересах всей нации, с учетом потребностей регионов, а также субъектов рынка разрабатывает проекты экономического разви­тия всего народного хозяйства (в том числе частного сектора); устанавливает кон­кретные хозяйственные ориентиры, включая макроэкономические параметры и обеспеченные ресурсами структурные показатели. Тем самым мотивируется заин­тересованное участие как предпринимателей всех форм собственности, так и субъектов федерации в реализации проектов, важных для общества в целом»⁴.

Последняя приведенная версия фактически сопрягается со вторым подхо­дом, согласно которому ИП — ориентирование частых предприятий на выполнение задач, формулируемых государством: «...Общегосударственное экономиче­ское планирование в Японии носит индикативный характер. Иначе говоря, разрабатываемые в стране общегосударственные планы социально-экономического развития формально не являются законами, а представляют собой государствен­ные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономиче­ской структуры на выполнение этих программ в общенациональных интересах»⁵. Иными словами, основная функция ИП — информационно-ориентирующая, по сути выступающая и как мотивационная.

Сторонники третьего подхода опираясь на опыт многих стран, особо подчеркивают, что индикативный план содержит обязательные задания для государ­ства и госсектора. Частные предприятия ориентируются на ИП подстраиваясь под планы самого мощного ((игрока» в рыночной системе — государства, даже если это для них необязательно. Соответственно государственный план переход­ного периода предлагается трактовать как «систему показателей, реализующих централизованное управление и косвенное регулирование различных секторов экономики, прежде всего государственного. Она включает в себя как ориенти­рующие показатели (контрольные цифры), имеющие лишь информационное зна­чение для предприятий отраслей и республик, так и директивные показатели - государственный заказ (важнейшая форма централизованного руководства, со­держащая задания по межотраслевым и межреспубликанским поставкам продук­ции), лимиты, экономические регуляторы (включая цены, налога, процентные ставки, экономические нормативы)»⁶.

В соответствии с четвертым подходам ИП — механизм координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Речь идет о том, что помимо информационного значения такое планирование выполняет координационную роль, т.е. предполагает согласование деятельности «центра», отраслей и предприятий в процессе самостоятельной разработки последними их производственно-хозяйственных программ. Разделяющие эту позицию авторы исходят прежде всего го французской практики, где и был максимально развит институт индикативного планирования, в рамках которого «правительство воздействует на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения инфор­мацией, чем путем принятия решений и выдачи указаний. В результате обмена планами и информацией между правительством и частными предпринимателями должна выявиться схема экономического роста, включающая те проекты, которые по линии правительственных организаций являются взаимно совместимыми. Так в общих чертах выглядит схема национального экономического плана»⁷. Специа­листы по экономике Франции отмечают, что переход в этой стране к инди­кативному планированию позволил «на демократической основе координировать позиции государства и частного бизнеса»⁸, делают особый фактологический упор на «демократический характер» французской системы поанирования, которая позволяет «органам госуправления регулировать хозяйственные процессы таким об­разом, чтобы государственная бюрократия не задавила эффективное функциони­рование рыночных субъектов. Вместо построения обычной иерархической систе­мы «сверху вниз» утверждалось планирование «снизу», базируемое на принципах консультирования и согласования и включающее участие на равноправных нача­лах представителей различных «групповых интересов»: госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей и др. Согласно рассматриваемой системе, план рождается в результате многоступенчатых итераций, и в консенсусе относительно его реализации заинтересованы все участники. Вместе с тем плано­вые показатели не являются обязательными (директивными), а выступают прежде всего в качестве экономических индикаторов-носителей информации относитель­но ожидаемой экономической конъюнктуры»⁹.

Эти авторы правы думается, 15 том, что именно координирующая функция индикативного планирования является, основной. Информирование, ориентация, стимулирование хозяйствующих субъектов на выполнение заданий плана в тех или иных формах существуют и в системе централизованно-директивного плани­рования. Именно равноправное взаимодействие государственных институтов и хозяйствующих единиц конституирует индикативное планирование. Необяза­тельность выполнения плана решающей роли не играет, главное — непосредст­венная вовлеченность в плановый процесс предприятий и их объединений, а так­же других независимых субъектов, включая региональные и местные власти, общественные организации. Индикативное планирование выступает одновременно и институтом госрегулировании экономики, и институтом ее саморегулирования¹⁰, корректируя как дефекты сугубо рыночного механизма, так и изъяны прямого государственного вмешательства в воспроизводственные процессы.

Резюмируя все вышеизложенные, индикативное планирование можно дефинировать, как механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой, сочетающий ее госрегулирование с рыночным и нерыночный ее саморегулированием, основанный на раз работке системы показателей (индикаторов) социально-экономического развития и включающий определение его общенациональных приоритетов, целеполагание, прогнозирование бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры согласования решений на макро-, мезо- и макроуровне, налого­вые и иные меры государственной поддержки хозяйствующих субъектов, участвующих в реализации плана (под негосударственными носителями экономическо­го управления понимаются институты местного самоуправления, управленче­ские органы корпораций, финансово-промышленных групп и других хозяйствую­щих единиц, саморегулируемые организации участников рынков, и т.д.).

В своем развитии в послевоенный период индикативное планирование про­шло через разные (формы, в общем и целом соответствующие различным этапам государственного регулирования смешанной экономики. Исторически первой формой ИП стала конъюнктурная, связанная с усилением влияния бюджета на темпы и пропорции экономического роста по мере увеличения государственных расходов в ВВП. В условиях структурной перестройки экономик и их ускоренно­го развития становилась все более настоятельной необходимость согласования бюджетов с показателями народнохозяйственных прогнозов, на которых основывались оценки налоговых поступлений. Это привело к разработке средне-, а в конечном счете и долгосрочных прогнозов, какими стали, например, «Десятилет­ний план удвоения национального дохода» (1961—1970) в Японии, «Выбор путей экономического роста» (1976—1985) в Канаде, Прогноз Министерства труда на 1986—1995 гг. в США. По мере совершенствования и усложнения прогнозной деятельности она стала отделяться от бюджетирования и методически, и организационно: если на первом этапе национальные экономические планы (прогнозы составлялись в министерствах финансов, то с начала 60-х годов создаются специальные плановые органы (Генеральный комиссариат по планированию во Франции Экономический совет в Канаде, Экономический консультативный совет в Японии, Центральное плановое бюро в Нидерландах, и т.д.). В ЕЭС планирование быстро вышло на наднациональный уровень, органы Союза начали составлял кратко- и среднесрочные программы хозяйственного развития региона, на основе которых готовились рекомендации для национальных экономик. Еще в 1962 г. появились «Перспективы экономического развития ЕЭС на 1960—1970 гг.», затем были разработаны программы среднесрочной экономической полг-пики на 1971— 1975 и 1976—1980 гг.

Подключение к выполнению индикативных планов частных предприятий и территориальных властей с использованием налоговых льгот, льготных кредитов и иных мер господдержки в рамках селективной структурной политики породило соответственно структурную форму ИП. Значительных успехов в ее использова­нии добилась Япония: первый план комплексного развития территории страны (на 1960—1970 тт.) появился уже в 1962 г. В нем, как и в принятом в 1969 г. вто­ром таком плане (на 1969—1985 гг.), была заложена концепция создания «полю­сов роста» в районах удаленных от главных промышленных агломераций. В ос­нову третьего плана кладется концепция «интегрированного» расселения, а в 1987 г. утверждается «Программа трансформации экономической структуры Японии в целях достижения международной гармонии», или «Доклад Маэкавы»¹¹. Таким образом, целенаправленные структурные изменения, включая территориальную реаллокацию производства, оставались главным приоритетом государственной экономической политики четверть века. Впрочем, и после состоявшейся в начале 80-х годов либерализации финансовой системы Япония не отказалась от прове­дения активной и долгосрочной структурной политики. Так, и в поныне дейст­вующем «Четвертом комплексном плане национального развития», утвержденном японским кабинетом министров 30 июня 1987 г. и рассчитанном на весь остав­шийся до конца текущего столетия период, как и в отмеченных в трех предыду­щих планах, в общих чертах сформулированы основные цели развития страны во всех областях жизни. Главная из них состоит в том чтобы «исходя из сущест­вующих проблем планового развития государственной территории и необходимо­сти обеспечения ее безопасности добиться многополярности использования ее специфических возможностей, а также путем ликвидации чрезмерной концентра­ции населения, экономики и административных функций государства в основных районах страны достичь многополярности развития ее территории во имя углуб­ления связей между отдельными районами и взаимопонимания в международном масштабе». Аналогичного рода эволюция к структурной форме ИП четко просле­живается во Франции: специалисты подчеркивают, что с начала 70-х годов «индикативный план рассматривается как план государства производящего общест­венные блага и метод координации действий зависящих от государственной по­литики доходов и расходов отраслевых и региональных подсистем экономики. Другими словами, обязательные и прогнозные аспекты плана более четко разделены»¹².

По мере развития смешанной экономики и глобализации рынков (прежде всего в общеевропейских масштабах) индикативное планирование трансформируется в стратегическую свою форму. Во Франции идея стратегического планирования, суть которой - в выборе главных приоритетов развития национальной экономики, ведущую роль в реализации коих призвана брать на себя государство, впервые получило воплощение в десятом индикативном плане (1989-1992): были установлены шесть главных напрвления развития (укрепление национальной валюты и обеспечение занятости, образования, научные исследования, социальная защита населения, обустройство территории, обновление государственных служб), каждая из которых получила статус целевой государственной программы, обеспеченной системой различного рода финансовых преференций. Аналогично трактуются функции стратегического планирования американскими властями: как «поиск новых решений для достижения успешной конкуренции, развития всестороннего сотрудничества, максимального содействия продуктивности экономической политики, основанной на полном доверии и финансовой поддержке штатных и местных властей»¹³.

В целом, приходится констатировать распространение в 80х – 90х годах весьма сдержанных настроений по отношению к использованию госпартеналистских инструментов индикативного планирования. Это стало реакцией на ряд об­стоятельств, в том числе на падение эффективности функционирования госпредприятий¹⁴, и на чрезмерные аппетиты отраслевых лоббистов. Думается, однако, что имеет место кризис индикативного планирования лишь как формы государст­венного интервенционизма (дирижизма) в экономике. Финансовые потрясения последних лет показали, что усиление роли рыночных механизмов по мере интернационализации рынков резко увеличивает опасность паралича кредитно-финансовой системы, в том числе в результате скоординированных действий крупных спекулянтов (в наибольшей мере эти угрозы ощутили так называемые развивающиеся рынки и малые страны). Именно сегодня усиливается, таким об­разом, необходимость в координации действии хозяйствующих субъектов не только на национальном, но и на международном уровне. Это тем более очевид­но, что Европе предстоит сложный период адаптации ее экономики к созданию единой валютной системы, а Япония находится в хроническом структурном кри­зисе (не в последнюю очередь в результате либерализации финансовой системы). В данной связи некоторые западные ученые прогнозируют усиление роли планирования после периода либерализации экономик капиталистических стран¹⁵. Однако это вряд ли выразится в возврате к структурной форме: скорее можно предположить усиление координирующих механизмов па основе планов-контрактов (которые будут рассмотрены ниже).

В целом ясно, что переход индикативного планирования от одной формы к другой предполагает повышение степени его зрелости, меры сглаженности взаи­модействия всех соответствующих институтов регулирования. Эволюция форм ИП («конъюктурная» - «структурная» - «стратегическая») в капиталистических странах заняла десятилетия. В России же пока в лучшем случае речь можно вести об элементах конъюнктурной формы, что соответствует общей либеральной ориентированности государственной социально-экономической политики в последние годы. Примечательно, что даже термин «индикативное планирование» не используется в законодательстве, регламентирующим прогнозирование, бюджетирование, программирование и контрактацию (государственные закупки на кон­трактной основе)¹⁶. Впрочем, здесь есть некая логика, ибо эти инструменты госрегулирования, согласно вышесказанному, хотя и существенно связаны с индикативным планированием, не тождественны ему ни по отдельности, ни в своей со­вокупности¹⁷. Они могут функционировать и вне системы индикативного плани­рования, однако реализующие их процедуры более эффективны в случае разработки и реализации индикативного плана.

В общем, «легализация» индикативного планирования и его эволюция к утверждению структурной формы представляются остро необходимыми направле­ниями развития хозяйственного механизма. Не исключено, что после преодоления экономического кризиса и завершения периода технологической и институциональной модернизации российской экономики можно будет перейти к более ли­беральной (стратегической) форме ИП. Однако предстоит сначала вывести эко­номику на траекторию устойчивого и динамичного развития, создать непротиво­речивую и эффективную систему

экономических институтов регулирования и саморегулирования.

Анализ соответствующих литературных источников помог сформировать исходные позиции относительно сущности и форм эволюции индикативного пла­нирования, его соотношения с государственным регулированием и рыночным саморегулированием.