Теоретическое представление о распределении расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы

Статья расходов, функция	Политика, стандарт и контроль	Осуществление управления	Комментарии
1	2	3	4
Оборона	Ф	Ф	Выгоды и издержки общенационального масштаба

1	2	3	4
Международные отношения	Ф	Ф	-//-
Природные ресурсы	Ф	Ф, Р, М	Способствует развитию внутреннего рынка
Окружающая среда	Ф, Р, М	Р, М	Возможны выгоды и издержки общенационального, регионального или местного масштаба
Промышленность и сельское хозяйство	Ф, Р, М	Р, М	Значительные межрегиональные внешние эффекты
Образование	Ф, Р, М	Р, М	Трансферты в «натуральной» форме
Здравоохранение	Ф, Р, М	Р, М	-//-
Социальное обеспечение	Ф, Р, М	Р, М	-//-

Основной проблемой, характерной для Российской Федерации в области расходных полномочий, является их нечеткое разграничение в законодательстве и отнесение значительной части расходов к сфере совместного ведения, что приводит к размыванию ответственности между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. Нечеткое разграничение полномочий и наличие большого объема обязательств, возлагаемых вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты, влечет за собой незаинтересованность региональных властей в проведении собственной экономической политики, направленной на экономическое и социальное развитие.

Возлагаемые вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты обязательства, необеспеченные источниками финансирования называют нефинансируемыми федеральными мандатами. Примером нефинансируемого федерального мандата является решение федерального центра о повышении зарплат работникам бюджетной сферы, ответственность за реализацию которого несут субфедеральные власти. Так, например, в результате решения Правительства РФ о повышении зарплат работникам бюджетной сферы с 1 декабря 2001 года в 1,89 раза к 1 мая 2002 года в 59 субъектах РФ имелась просроченная задолженность по заработной плате работникам здравоохранения.

В приводимых ниже показателях в скобках будет отмечаться доля расходов, приходящихся на бюджеты субъектов.

• Общегосударственные вопросы - 16% (7,5%);

• Образование -14,5% (11,6%);

• Межбюджетные трансферты - 11,6% (0%);

• Национальная оборона- 10,1 (0%);

• Социальная политика- 10,1 (6,8%).

Так выглядит пятерка самых затратных статей консолидированного бюджета РФ. Однако, необходимо отметить, что такие затраты, как «Национальная безопасность» и «Национальная экономика», тоже «вкладывают» в общие расходы по 9 - 10%. (рис 4.)

Рис.4. Структура расходов консолидированного бюджета РФ в процентах (по данным МИНФИНА за 2005 г.)

Кратко резюмируя, можно сказать, что основную тяжесть расходов государство возлагает на бюджеты субъектов РФ, при этом все основные доходные статьи достаются федеральному бюджету. Естественно, что при такой структуре бюджетам субъектов РФ всегда не достает средств для выполнения заложенных в бюджеты расходов.

В случае, когда возникает несоответствие между доходными полномочиями и расходными обязательствами уровней государственной власти и управления, а также неравномерность бюджетной обеспеченности различных регионов одной страны, говорят о наличии горизонтальных и вертикальных дисбалансов.

Вертикальный дисбаланс означает несоответствие расходных обязательств доходным полномочиям того или иного уровня государственной власти и управления.

Горизонтальный дисбаланс выражается в неравномерности размещения по территории страны расходных и доходных факторов, а, следовательно, в неравномерности бюджетной обеспеченности регионов страны.

В Российской Федерации в 2000 г. по ВРП на душу населения регионы различались в более чем в 19 раз. Прогноз разницы в бюджетной обеспеченности регионов составлял более чем 23 раза. Существование вертикальных и горизонтальных дисбалансов вызывает необходимость применения органами государственного управления механизмов финансового выравнивания, выделения финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Финансовая помощь нижестоящим бюджетам может осуществляться в виде: дотаций, субсидий, субвенций.

В мировой практике все виды финансовой помощи, передаваемые от вышестоящих бюджетов нижестоящим, называют грантами. Гранты могут быть целевыми и нецелевыми. Целевые гранты представляют собой вид финансовой помощи со строго определенной грантодателем целью расходования средств в рамках гранта. Нецелевые гранты могут использоваться получателем по своему усмотрению в рамках реализуемых им функций. Целевые гранты делятся на блочные и долевые. Блочные гранты представляют собой фиксированные суммы денег, которые должны быть потрачены на определенные цели, а долевые гранты - это возмещение лишь части расходов на заданные цели.

В Российской Федерации финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется 5 фондов:

• Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;

• Фонд компенсаций;

• Фонд со-финансирования социальных расходов;

• Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Таблица 3

Структура безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней в доходы консолидированного бюджета субъектов РФ в 2000-2002 гг.

(в % от общей суммы безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней)

	2000	2001	2002|
1	2	3	4
Дотации	9,58	19,27	15,03
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности		40,91	44,43
Субвенции	2,77	27,71	18,58

1	2	3	4
Средства, полученные по взаимным расчетам	13,01	1,97	4,76
Трансферты	62,94	-	-
Субсидии		9,99	17,12
Прочие	11,69	0,15	0,08

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности перечисляются в субфедеральные бюджеты из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). До 2001 года эти средства включались в статью "трансферты". Прочие дотации включают в себя дотации закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО), дотации городу-курорту Сочи и другие.

Таким образом, видно, что политика государства в сфере управления доходами/расходами страны в целом направлена на концентрацию всех денежных потоков в руках федерального центра.

Хорошо это или плохо?

На мой взгляд, главные минусы такой структуры - необходимость больших затрат при проведении межбюджетных платежей и не гибкость всей системы в целом (долгая реакция на возникающие проблемы).

Основной плюс - это централизация всех денежных потоков и как следствие - экономия на расходах. Т.е. изменив ранее существовавшую систему, когда в федеральный бюджет из бюджетов субъектов РФ поступали доходы за вычетом расходов, на систему самостоятельного сбора федеральным центром основных доходов, Государство финансово ограничило власти субъектов РФ в их расходах.

Вопрос о не целевом использовании средств из бюджетов всех уровней остается открытым.