1.2. Состав территориальных финансов
Территориальные финансы можно охарактеризовать как совокупность денежных средств, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий. Их основными источниками являются бюджетные ассигнования, средства субъектов хозяйствования, кредитные ресурсы и средства домашних хозяйств. Перечисленные средства можно считать составными элементами территориальных финансов.
Основная составная часть территориальных финансов – территориальные бюджеты. В настоящее время полномочия и задачи территориальных органов власти расширяются, следовательно, растет и их финансовая база. Т. е. сумма средств, аккумулируемых в территориальных бюджетах, возрастает, что повышает их роль в бюджетной системе страны.
К средствам субъектов хозяйствования относятся:
средства предприятий и учреждений, находящихся в собственности территориальных органов власти, т. к. результаты их финансовой деятельности становятся собственностью этих органов;
финансовые ресурсы коммерческих организаций, используемые ими для финансирования социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов, т. к. эти средства направляются на удовлетворение потребностей населения и в этом случае играют роль государственных финансов.
Другие компоненты территориальных финансов составляют незначительную долю в общей сумме средств. К ним относятся:
территориальные внебюджетные фонды, которые, как правило, имеют целевое назначение и формируются за счет добровольных взносов организаций и населения или законодательно установленных сборов;
территориальные кредиты и займы, т. е. средства, полученные или предоставляемые субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями юридическим и физическим лицам;
финансовые ресурсы, создаваемые населением в рамках домашнего хозяйства.
Из всех перечисленных источников средств к централизованным финансам можно отнести только бюджетные средства. Остальные компоненты территориальных финансов являются децентрализованными. Общую структуру территориальных финансов целесообразно представить на схеме.
Территориальные
финансы
Централизованные
финансы
Децентрализованные
финансы
Бюджетные средства Средства предприятий
Средства домашних
хозяйств
Средства
территориальных внебюджетных фондов
Территориальные
кредиты и займы
1.3.Муниципальные финансы и муниципальный бюджет
Местные (муниципальные) финансы - это совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения возложенных на него задач.
В состав муниципальных финансов входят средства местного бюджета, внебюджетные фонды, финансовые ресурсы муниципальных предприятий и учреждений, ссуды, займы, средства от продажи муниципальной собственности, ценные бумаги и т.д. Основу муниципальных финансов составляет муниципальный бюджет.
Муниципальный бюджет — это смета ожидаемых годовых доходов и расходов, который подлежит обязательному исполнению руководителем муниципалитета после утверждения его муниципальным советом.
Муниципальный совет утверждает муниципальный бюджет каждый год. При составлении и утверждении бюджета учитываются, жизненные интересы населения муниципалитета, годовой и перспективный планы развития муниципалитета и имеющиеся ресурсы.
Муниципальный совет вносит изменения в муниципальный бюджет по представлению руководителя муниципалитета.
Порядок подготовки, рассмотрения, утверждения муниципального бюджета и внесения в него изменений, а также его отношения с государственным бюджетом регулируются законом.
Правительство и соответствующий губернатор оказывают методическую помощь при подготовке проекта муниципального бюджета.
Муниципальный бюджет формируется: 1) из налога на землю;
2) из отчислений с налога на имущество и с иных предусмотренных законом видов налогов; 3) из местных пошлин и платежей; 4) из субвенций и дотаций; 5) из иных незапрещенных законом источников. 1.4.Доходы и расходы местного самоуправления
Доходы муниципальных бюджетов состоят из собственных (закрепленных) и регулирующих. Они также могут включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
К собственным доходам относятся:
местные налоги сборы;
доли федеральных и региональных налогов и акцизов, законодательно закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;
доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, а также установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;
платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами;
доходы от проведения муниципальных займов и лотерей;
часть прибыли рентабельных муниципальных предприятий;
доходы от муниципальных ценных бумаг;
штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с законодательством;
государственная пошлина, установленная федеральным законодательством;
другие платежи, установленные федеральными и региональными законами.
К регулирующим доходам относятся:
отчисления от федеральных и региональных налогов, устанавливаемые ежегодно (или на срок не менее трех лет) законодательством субъектов РФ для каждого муниципального образования индивидуально в целях бюджетного регулирования;
финансовая помощь в различных формах.
Особое место в составе доходов местных бюджетов занимают финансовые средства, передаваемые органами государственной власти органам местного самоуправления для выполнения ими отдельных государственных полномочий, для реализации федеральных и региональных законов (в основном связанных с предоставлением социальных льгот отдельным группам населения) или для компенсации потерь, вызванных решениями органов государственной власти в процессе исполнения бюджета.
Органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы основная часть их доходов формировалась за счет собственных источников. Однако фактически для разных муниципальных образований эта доля составляет от 10 до 50%. Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ чаще всего сводится к выравниванию финансового положения муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. При такой ситуации в максимальном проигрыше оказываются так называемые " города-доноры", которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них становится выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, ибо это приведет на следующий год к сокращению налоговых нормативов. В результате этого не увеличивается размер консолидированного бюджета субъекта РФ и с каждым годом становится все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий.
Некоторые подходы к решению данной проблемы содержаться во "Временных методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений", одобренных рабочей группой при Минфине России в июне 2000 года. В частности, Рекомендациями предусмотрен механизм стимулирования деятельности местных органов власти, направленной на повышение мобилизации доходов в бюджет, увеличение налоговой базы и проведение органами местного самоуправления активной экономической политики. Однако Рекомендации не носят юридически обязывающего характера. Кардинально изменить ситуацию в межбюджетных отношениях можно только путем изменения федерального законодательства с закреплением за местными бюджетами стабильных и надежных собственных источников доходов. К ним могут быть отнесены налог на землю, налог на имущество (или объединенный налог на недвижимость), единый налог на вмененный доход для субъектов малого предпринимательства, единый налог на совокупный налог для определенных видов деятельности и налог с продаж. Сама природа этих налогов носит местный, привязанный к конкретной локальной территории характер. Их администрирование наилучшим образом может быть осуществлено именно на местном уровне. Одновременно должен быть радикально сокращен удельный вес регулирующих доходов. Такая работа проводится, но предсказать ее результаты не предоставляется возможным.
Закрепление за органами местного самоуправления перечисленных налоговых источников одновременно будет означать и решение проблемы местных налогов. Известно, что до 1999 года их доля в доходах местных бюджетов составляла в среднем 10-15%, а в отдельных муниципальных образованиях достигала 40%. С вводом нового налогового кодекса эта доля снижается до 1-2%.
Практически утратил свое значение и такой источник финансовых ресурсов, как целевые внебюджетные фонды. Основные статьи доходов, ранее формировавшие эти фонды, в настоящее время консолидированы в бюджете. Во внебюджетные фонды сейчас зачисляются только добровольные взносы и пожертвования юридических лиц и граждан и штрафы за загрязнение окружающей среды, нанесение вреда объектам историко-культурного наследия и памятникам природы.
Расходы муниципальных бюджетов разделяются на бюджет текущих расходов и бюджет развития.
Основными статьями бюджета текущих расходов (без учета расходов на выполнение государственных полномочий) являются:
Финансирование муниципального хозяйства. Различные муниципальные образования расходуют на эти цели от трети до половины расходов бюджета. Столь значительная доля этой статьи расходов объясняется высокой дотационностью жилищно-коммунальной сферы и городского транспорта, наличием многочисленных социальных льгот для отдельных слоев населения.
Финансирование социально-культурной сферы (образование, здравоохранение, культура, социальная помощь и др.). На эти цели расходуется 30-40% местного бюджета. Всего на перечисленные два главных направления тратится 80 и более процентов бюджетных расходов.
Расходы на управление.
Ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска.
Прочие расходы, в том числе непредвиденные.
В бюджете текущих расходов могут выделяться так называемые "защищенные" статьи, сокращение расходов по которым недопустимо ни при каких обстоятельствах. К защищенным статьям обычно относятся расходы на заработную плату, на оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, на питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), на медикаменты, на выплату пособий и компенсаций и др. Однако при существенном невыполнении доходов бюджета сохранить в целости защищенные статьи не удается, о чем свидетельствуют задержки выдачи заработной платы в бюджетных организациях. Ряд муниципальных образований уже отказался от выделения защищенных статей своих бюджетов.
Средства бюджета развития расходуются на капитальное строительство, капитальный ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и неплатежей по текущим расходам большинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет займов.