2. Государственные гражданские служащие: понятие и правовой статус

Исходя из положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»⁵, гражданским служащим является гражданин РФ, состоящий на государственной должности и исполняющий за денежное вознаграждение из средств государственного бюджета служебные обязанности.

Виды государственных служащих определяются по разным основаниям⁶.

Статус государственного служащего наряду с определением содержания административно-служебных отношений представляет собой и совокупность установленных законом прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, регламентов деятельности и их ответственности.

Они имеют свои особенности. В частности, права и обязанности государственного служащего устанавливаются в пределах компетенции государственного органа, имеют производный характер, так как деятельность государственного служащего подчинена осуществлению задач и функций государственного органа, где он проходит службу. Права должны осуществляться в интересах государства и общества, в силу чего являются одновременно и обязанностью.

Другие особенности проявляются в том, что предписания государственных служащих подлежат исполнению теми, кому адресованы, а вводимые ограничения общегражданских прав и особая дополнительная ответственность служащих направлена на повышение эффективности государственной службы и управления, сохранению авторитета властных государственных органов в лице граждан России. И последняя весьма важная особенность: реализация прав и обязанностей гарантируется государством.

Права гражданского служащего определены в ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и выделены в две самостоятельные группы: относящиеся к существу служебной деятельности и сопутствующие статусу государственных служащих.

Обязанности государственного служащего вытекают из самой сущности государственной службы как исполнения возложенных государством на служащего обязанностей и прежде всего направлены на повышение эффективности системы государственного управления. Федеральным законом «О государственной гражданской службе» определено 12 общих для всех гражданских служащих служебных обязанностей. Их также можно разделить на две группы. К первой группе можно отнести те их них, которые связаны с существом служебной деятельности, а ко второй — сопутствующие статусу гражданских служащих.

Наряду с общими обязанностями на государственного служащего могут возлагаться и дополнительные, обусловленные как конкретным видом государственной службы, так и конкретной занимаемой должностью в отдельных органах власти и государственных учреждениях, в которых он проходит службу. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственными служащими своих обязанностей, а также нарушение ими правил установленных административных процедур являются основаниями возникновения их конфликтов с гражданами.

Предоставляя определенные права и возлагая обязанности, необходимые для выполнения задач по государственному управлению, закон устанавливает определенные социально-экономические, политические и моральные ограничения, связанные с государственной службой. Они направлены на то, чтобы не допускать превращения государственных органов в источники вседозволенности и разгильдяйства, коррупции и оппозиционности.

Кроме того, статья 16 закона устанавливает и ограничения, связанные с гражданской службой.

В частности, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;

10) утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»⁷. Федеральными законами могут устанавливаться и иные ограничения.

Обязательным условием государственной службы является служебная дисциплина, что и регламентируется как федеральным законодательством, так и другими иными нормативными правовыми актами, в том числе и государственного органа, где непосредственно работает служащий.

За нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей государственные служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную и материальную ответственность. Высокая степень ответственности государственных служащих особо подчеркивает значимость их деятельности в интересах общества и государства. Данное обстоятельство учитывается и в предоставлении им различных льгот. Под ними понимаются установленные законодательством и обеспеченные государством преимущества, предоставляемые государственным служащим в связи с исполнением ими служебных обязанностей.

К ним относятся: льготы по налогообложению, пенсионному обеспечению, медицинскому страхованию, оплате жилищных и коммунальных услуг, меры морального и материального поощрения.

По данным федерального статистического наблюдения, в государственных органах Российской Федерации на региональном уровне (в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации) на конец сентября 2015г. замещали должности государственной гражданской службы 710,1 тыс.человек, или 43,3% от общей численности работников), занятых в этих органах.

На сайте Федеральной службы государственной статистики приведены данные о численности и оплате труда госслужащих на региональном уровне по состоянию на январь-сентябрь 2015г⁸. Данные о численности приведены в таблице 1.

Таблица 1- Численность работников, замещавших должности государственных гражданских служащих.

	Из них в органах власти
	законодательной	исполнительной	судебной и прокуратуры
Замещали должности  гражданской службы в государственных органах субъектов РФ, тыс.чел.	7,8	168,7	21,5
Укомплектованность, в %	93,1	94,8	96,9

Как видно из таблицы, штат не укомплектован, а создание эффективной системы государственного управления, способствующей развитию инновационной экономики и современного гражданского общества, возможно только при условии формирования высококвалифицированного кадрового состава государственных органов. Поэтому важным этапом этого процесса является привлечение на государственную гражданскую службу «лучших из лучших» - мотивированных и целеустремленных профессионалов из разных сфер общественной жизни. Эту задачу помогает решить Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров⁹.

Как уже было сказано выше, немаловажен вопрос оплаты труда гражданских служащих.

Уровень среднемесячной начисленной заработной платы гражданских служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в январе-сентябре 2015г. был в 1,6 раза выше, чем у гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (рис.1).

Р ис.1. Уровень заработной платы гражданских служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации¹⁰

Как видно из рисунка, больше всего получают госслужащие органов исполнительной власти субъектов. Нельзя не заметить, что заработная плата постоянно индексируется и увеличивается. Тем не менее, в связи с кризисом в 2016 году оклады денежного содержания по должностям государственной гражданской службы, должностные оклады судей, размер стипендиального фонда, не будут увеличиваться¹¹.

Несмотря на явные позитивные тенденции в кадровой работе, которые приобрели достаточно устойчивый характер, сохраняется немало проблем негативного порядка.

К наиболее существенным из них исследователи относят следующие¹²:

– слабая сочлененность теории и практики кадровой работы, отрыв и довольно большое дистанцирование их друг от друга;

– отсутствие банка позитивного опыта и передовых, апробированных практикой кадровых технологий;

– слабая эффективность работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе;

– недостаточная мотивация к профессиональному развитию;

– неполнота и ограниченность представлений о госслужащих с позиций их человеческого потенциала;

– отсутствие научно обоснованных критериев оценки результативности деятельности.

Таков далеко не полный перечень проблемных вопросов, призванных найти разрешение в кадровой политике. Разработка и осуществление соответствующих конкретных мер будут способствовать повышению качества работы в данной сфере.