Основания установления цензуры
Вводя цензуру устного или печатного слова, оправдывая секретность или преследования инакомыслящих, власти ссылаются на разнообразные причины и основания. Подобные основания нередко бывают неправомерными — в том смысле, что международное право не признает их достаточными для установления ограничений, и являются лишь предлогом для подавления критики и инакомыслия либо маскируют другие незаконные цели.
Вмешательство в свободу иметь собственное мнение не может быть оправдано ни при каких условиях; однако ограничения свободы выражения этого мнения и доступа к информации в определенных обстоятельствах могут быть обоснованными. Решающим критерием является то, как запрет применяется: не ведет ли он к полному отказу от свободы слова во имя некоего конкурирующего права или интереса. Общий принцип может быть сформулирован следующим образом: “свобода — правило, ее ограничение — исключение”. Бремя доказывания обоснованности того или иного запрета должны нести установившие его власти, и должна быть предусмотрена возможность оспорить запрет посредством процедуры, независимой от исполнительной власти, такой, например, как судебное разбирательство.
Права других
Тезис о том, что свобода слова может быть ограничена в интересах защиты прав других, составляет наиболее бесспорное основание для применения цензуры и признается различными правовыми системами.
Диффамация и защита репутации. Диффамация — общепринятый юридический термин, которым обозначается правонарушение, состоящее в причинении вреда репутации или чести посредством произнесения слов или их публикации. Диффамация известна уголовным и гражданским кодексам многих стран мира. В одном из важных решений Европейского суда по правам человека (по делу Лингенс, 1986 г.) проводится различие между частным лицом и так называемой “общественной фигурой”, т.е. лицом, привлекающим к себе внимание общественности: политики и знаменитости должны проявлять большую терпимость к критике в их адрес, нежели рядовой обыватель. Однако такое разграничение (утвердившееся в американском праве) не получило общего признания. На деле все обстоит наоборот. Лица, занимающие высокое положение — президенты, монархи, главы государств, военачальники и судьи защищаются законами, устанавливающими уголовную ответственность, иногда вплоть до смертной казни, за критические высказывания в их адрес. Во многих странах законы о диффамации создают серьезные препятствия для работы средств массовой информации. Такие составы преступлений, как “оскорбление величества”, в том числе с распространением ответственности на деяния, совершенные в отношении уже умерших лиц, не соответствуют международным стандартам.
Приватность (Privacy). Privacy — общее понятие, которое с трудом поддается определению и переводу на другие языки и обычно выражается в таких терминах, как право на уважение частной жизни лица, его дома и корреспонденции. Именно в таком значении приватность признается международными документами о правах человека и некоторыми национальными законодательствами как фундаментальное право.
Хотя журналисты склонны игнорировать приватность, она в то же время является важным условием их расследований. Например, источники информации зачастую соглашаются беседовать с журналистами лишь тогда, когда чувствуют уверенность в том, что их инкогнито не будет раскрыто. Совершенно так же в случаях, когда средства коммуникации контролируются, люди остерегаются свободно разговаривать или писать из боязни, что их частные письма прочитываются, а разговоры подслушиваются правительственными агентами. В Великобритании суд может обязать журналиста раскрыть источник информации, тогда как в Швеции иммунитет журналиста защищается в полной мере.
Интересы общества
В международных договорах отсутствует ссылка на “интересы общества”. Категория интересов общества используется как властями, ратующими за введение цензуры, так и защитниками свободы слова — каждым со своих позиций для подкрепления их высшими политическими соображениями. Вопрос о раскрытии информации, “имеющей общественный интерес”, стал новой и важной темой широкой дискуссии. Отказ от предания гласности такой информации, по мнению Европейского суда по правам человека, допустим лишь в случае, когда убедительно доказано, что ее сокрытие вызвано острой социальной необходимостью.
Оправдания официальных органов по поводу закрытости каких-либо сведений часто воспринимаются скептически. Нередко в категорию информации, раскрытие которой угрожает интересам общества, зачисляются сведения, разглашение которых может поставить в затруднительное положение отдельных членов правящей элиты.
Обеспечение национальной безопасности
Обеспечение национальной безопасности — наиболее распространенный довод в пользу установления цензуры и секретности. В точном смысле слова под обеспечением национальной безопасности подразумевается защита страны от угрозы для ее политической и экономической независимости, территориального и юридического суверенитета, культурных ценностей и образа жизни, исходящей от других государств. Когда действия других государств представляют реальную угрозу или когда существует вероятность такой угрозы, секретность, окружающая систему национальной обороны от вражеского нападения или вторжения и от действий иностранных разведывательных служб, часто оправдывается соображениями национальной безопасности.
Однако различные мнения о том, какие именно элементы следует рассматривать как основополагающие для независимости нации и самого ее существования, далеко не совпадают. На национальную безопасность ссылаются, желая предотвратить или задержать публикацию материалов, которые представляют потенциальную опасность для государственных чиновников, но могут не иметь отношения к обороне.
Законодательство о национальной безопасности может повлечь за собой далеко идущие последствия и затронуть фундаментальные свободы. Например, желающим выехать из страны отказывают в разрешении или выдаче паспорта под тем предлогом, что ранее они были ознакомлены с государственными секретами. Национальной безопасностью мотивируют запрещение общаться с иностранцами (особенно журналистами) на том основании, что может произойти утечка информации, которой воспользуется вражеское государство.
Все возрастающие трудности, с которыми сталкиваются многие правительства при осуществлении контроля за информацией, засекреченной по основаниям национальной безопасности, приводит к созданию систем строгой секретности. В Соединенных Штатах Америки Управление национальной безопасности предприняло попытку получить полномочия по засекречиванию документации, ранее находившейся в открытом доступе, и по проверке открытых баз данных без согласия их авторов, однако эта попытка не увенчалась успехом из-за решительных протестов общественности.
Общественная мораль
Забота о моральных устоях общества, нравственности и “добрых нравах” рассматривается международными стандартами по правам человека как оправданное основание для запретов. Однако подобные запреты можно налагать лишь при условии, что они “предусмотрены законом” и “необходимы”. Недопустимо установление запретов, направленных на подавление свободы выражения мнения меньшинства или “содействие созданию либо поддержанию предубеждения против меньшинства, даже если его мнение возмущает или шокирует большинство” (решение по делу Хендисайд, 1976 г.).
Типичные примеры ограничений — “непристойность” и “богохульство”, которые фигурируют в законодательствах многих стран. Главной целью здесь является забота о подрастающем поколении. Однако в разных культурах эта цель трактуется по-разному, что проявляется в попытках обосновать более широкое применение цензуры, чем только “вызванное необходимостью”. Во Франции в 1987 г. министр внутренних дел выдвинул предложение возложить надзор за общественной моралью не только на судебные, но также и на административные органы. В Индии государственное телевидение, включившись в кампанию “за поднятие морального уровня общества”, запретило женщинам, участвующим в рекламных передачах, “строить глазки”. Ссылка на общественную мораль часто используется при ограничении доступа в страну иностранной печатной продукции.
Имеются доказательства того, что в ряде стран правительства используют мотив общественной морали для ограничения свободы политического выражения и оппозиционных взглядов. В странах, где признается единственная политическая философия, стирается грань между нарушением общественной морали и выражением сомнений в адрес существующей политической системы. В Заире апелляция к “добрым нравам”, определяемым как стандарты “хорошего поведения”, широко применялась для подавления инакомыслия.
Непристойность. Термин “непристойность” подразумевает оскорбительные, неприличные и порнографические материалы. В 1964 г. судья Верховного суда США Стюарт признался в своей неспособности определить “непристойность”, добавив при этом: “Когда я ее вижу, я знаю, что это такое”. Это признание иллюстрирует те трудности, с которыми мы неизменно сталкиваемся при попытках привести к общему знаменателю правовые и этические определения слова “непристойный” и родственных ему слов. То, что рассматривается как “бесстыдное”, “грязное”, “отвратительное”, “противоестественное” одной культурой, другой может восприниматься как рядовое явление. Определения понятия “непристойный” доказали свою обескураживающую и опасную неопределенность, равно как и юридическую непригодность. Применительно к расплывчатой и постоянно меняющей свое содержание области морального консенсуса законы, регулирующие непристойность, выступают в качестве ложного средства защиты.
В Великобритании в 1976 г. комитет Вильямса констатировал: “Желая определить, каков тот уровень непристойности, при котором закон должен сказать свое слово, мы фиксируем стандарт, ориентированный на наши сегодняшние ощущения. Но этот стандарт может и не сохраниться к тому моменту, когда закон будет задействован; в этом случае ранее установленный стандарт окажется излишне жестким, и законодательная норма будет восприниматься как нелепая и одиозная”.
В 1987 г. в Великобритании был внесен на рассмотрение билль о распространении на телевидение законодательства о непристойных публикациях. Непристойность определялась в нем как “нечто крайне неприличное с точки зрения нормального человека”. Расплывчатость этой словесной формулы (в какой момент просто неприличное становится крайне неприличным?) вызвала опасения, что придется “урезать” новости и сообщения о текущих событиях, если они содержат детали, которые могут быть восприняты как неприличные. Критерий “нормального” или “цивилизованного” человека как лучшего судьи о том, что является непристойным, принят во многих странах; однако невозможно придти к общему соглашению о том, кого считать “разумным” или “цивилизованным” человеком.
Одной из первых жертв законов о непристойности во многих обществах становится искусство. Для одной нации художественное изображение Адама и Евы является эстетическим шедевром, тогда как по этическим и идеологическим канонам другой оно не более как непристойность. Равным образом книгу об индийской эротике в одной стране можно спокойно поставить на полку, а в другой все ее экземпляры подлежат сожжению.
Американской декларацией о правах человека допускается цензура публичных развлекательных мероприятий по соображениям охраны нравственности несовершеннолетних.
В ноябре 1987 г. американская Федеральная комиссия по коммуникациям постановила, что программы, отнесенные к категории “непристойных”, могут передаваться в эфир только в промежутке между полуночью и шестью часами утра. Это постановление внесло окончательную ясность в вопрос о применении ранее принятого решения, согласно которому “материалы, которые показывают или описывают в выражениях, явно оскорбительных с точки зрения стандартов, действующих в современном обществе применительно к радиовещанию, половые органы и органы выделения, а также половой и экскреторный акты”, определялись как неприличные.
Понятие “оскорбительный” может получить политическую интерпретацию. Заявляя о том, что материалы “оскорбительны и опасны для интересов общества”, правительство таким образом затыкает рот политической оппозиции.
Насилие. Во многих странах признается наличие связи между общественной моралью и изображением актов насилия. Однако аргументы, которые используются в дискуссиях о том, ведет ли показ насилия по телевидению и видео к росту насилия в обществе, опираются на ограниченные статистические исследования или на разноречивые заключения экспертов. Требования запретить показ насилия по телевидению, в том числе в репортажах о новостях, часто бывают “панической” реакцией на передачи о конкретных случаях массовых убийств, беспорядков и других проявлений насилия.
В некоторых странах политическое насилие интерпретируется властями столь широко, что на практике под это понятие подпадает выражение оппозиционных взглядов, не связанное с насилием. В Чили журналисты, которые обвинили вооруженные силы в применении репрессий, были подвергнуты судебному преследованию на основании закона, определяющего оскорбление как политическое преступление, связанное с насилием. Ряд югославских законов предусматривал “вербальные преступления”, не проводя разграничения между пропагандой насилия и просто пропагандой или выражением мнений. В Заире лидеры оппозиции были приговорены к тюремному заключению на основании закона, в котором говорится о “попытках свержения конституционного строя”, за ненасильственное выражение политического несогласия.
Языковая и культурная гегемония
Любая форма подавления культуры противоречит ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая гласит: “В тех государствах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой... или пользоваться родным языком”.
В ряде стран языковое и культурное доминирование этнических и лингвистических групп осуществляется с помощью цензуры и путем ущемления права на пользования родным языком. Это может привести к разрушению целостности отдельных языковых и культурных общин. В некоторых странах сокращается преподавание языков и диалектов и этническим группам отказывается в доступе к средствам массовой информации. В Турции пользование курдским языком может рассматриваться как уголовно наказуемое деяние; турецкие власти в свое время клеймили Болгарию за принудительную “болгаризацию” турок, доходившую до лишения их права на национальное самоопределение и замены их имен болгарскими. Официальная история, изучаемая в школах, может игнорировать требование таких групп на собственную ее интерпретацию. Исследование книжной цензуры, введенной израильскими властями на оккупированных территориях, показало, что запрещению подвергались те книги, которые воспитывают в палестинцах национальные чувства и традиции.
Необъективность средств массовой информации. Сознательное манипулирование новостями и информацией в интересах правительства, расовой группы, идеологии или конкретного лица может проявляться в ограничении доступа к средствам массовой информации для политических, социальных или этнических групп; в перестановке акцентов, призванной подчеркнуть либо затушевать определенные события или факторы; в давлении на журналистов, которое создает угрозу беспристрастности в освещении событий. Мишенью для нападок часто избирается телевизионный показ событий, поскольку телевидение является, с одной стороны, наиболее доступным средством массовой информации, а с другой — наиболее мощным орудием, которое позволяет правительству с помощью цензуры манипулировать общественным мнением, избегая при этом нежелательной огласки. В то же время многие правительства проявляют особую чувствительность в тех случаях, когда освещению взглядов оппозиции отводится слишком много эфирного времени.
В Великобритании в соответствии с законом о радиовещании 1981 г. государственное радио обязано обеспечивать “должную беспристрастность со стороны лиц, ведущих программы, при освещении спорных политических вопросов и вопросов текущей политики”. Впрочем, большинство средств массовой информации не связаны основанным на законе обязательством быть беспристрастными.
В Испании в 1987 г. особое негодование вызвало недостоверное освещение государственным телевидением референдума о вступлении страны в НАТО. В Ирландии оппозиционная партия Шин Фейн лишена доступа к радиовещанию из-за своих связей с Ирландской республиканской армией (ИРА) под тем предлогом, что появление в эфире представителей этой партии может побудить к насилию.
На международном уровне страны часто обвиняют зарубежные радиостанции в несбалансированном освещении событий. Так, правительство Малайзии потребовало, чтобы его агентство новостей — единственный распространитель новостей, поступающих от иностранных агентств, исправляло новости, поступившие из развитых стран, и “необъективные” отчеты о событиях в третьем мире. Те же соображения легли в основу запрещения властями Сингапура журналов Time и Asian Wallstreet Journal в 1986 и 1987 гг.