ЛЕКЦИЯ 3. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

3.1. Источники и механизм финансирования образовательных учреждений в России

Несмотря на повышение роли бюджетных средств, основным источником финансирования ОУ в России все еще остаются средства бюджетов различных уровней.

Средства федерального бюджета направляются на содержание учреждений федерального ведения; на реализацию федеральных образовательных программ, на образовательные цели (субвенции) в рамках трансфертов регионам, нуждаю­щимся в финансовой поддержке.

Направления расходования средств регионального и муниципального уров­ней бюджетов аналогичны федеральному и предусматривают ассигнования на содержание учреждений региональных и местных бюджетов и реализацию соб­ственных программ соответствующих субъектов Федерации и муниципальных образований.

Если учреждения или мероприятия финансируются из бюджетов различных уровней, используется термин многоуровневое финансирование.

Это понятие необходимо отличать от случаев, когда источниками поступле­ния финансовых ресурсов становятся не только бюджетные ассигнования разных уровней, но и различные виды внебюджетных средств.

В этом случае речь идёт о многоканальном финансировании.

В настоящее время финансирование системы образования постепенно пере­дается с федерального уровня на местный.

За счёт средств муниципальных бюджетов финансируются практически все общеобразовательные школы и дошкольные учреждения.

На региональный уровень передаются учреждения начального профессио­нального образования.

На федеральном уровне финансирования, в основном, находятся учрежде­ния высшего и среднего профессионального образования.

Мотивируя достижением гибкости и ориентации системы подготовки кад­ров на региональные и муниципальные рынки труда, планируется постепенно урезать часть и этих учреждений на региональные бюджеты.

Правовой основой для привлечения внебюджетных источников финансиро­вания в систему образования являются федеральные законы «Об образовании» и «О некоммерческих организациях».

Финансирование образовательных учреждений

бюджетное

внебюджетное

Федеральный бюджет

Дополнительные платные образовательные услуги

Приносящая доход деятельность

Доходы от использования собственности

Благотворительные средства

Региональный бюджет

Муниципальный бюджет

Многократное финансирование

Рис.3.1. Источники поступления финансовых ресурсов

Многоканальное финансирование Рис. 3.1. Источники поступления финансовых ресурсов

Рынок образовательных услуг в современных социально-экономических условиях должен удовлетворять не только государственный заказ, но и социальный заказ различных групп населения и предприятий.

Поэтому важнейшим источником внебюджетного финансирования становятся дополнительные платные ОУ.

Ранее существовало несколько способов финансирования учреждений образования.

Традиционный способ финансирования, когда финансовые органы перечисляют средства на счета государственного органа управления образования.

Вексельный способ финансирования. В бюджет поступают векселя различных со банков, и финансовые органы передают их органам управления образованием вместо денежных средств. При этом векселя передаются по определенной номинальной стоимости с указанием конкретных сроков их погашения.

Орган управления образованием, получив вексель, может:

- продать на рынке ценных бумаг банку;

- взять в банке ссуду под залог векселя (соответственно уплатив % за пользование ею);

- передать вексель подведомственному учреждению образования для оплаты расходов за выполненные работы и услуги;

- при получении денег по векселю средства распределяются аналогично традиционному способу финансирования.

Финансирование ОУ методом взаимозачетов.

С введением действия бюджетного кодекса РФ появился новый способ финансирования - казначейская система исполнения бюджета.

3.2. Казначейство как партнёр образовательного учреждения

Успешность взаимодействия образовательных учреждений (школ, детских садиков) с органами казначейства зависит от открытости и активности государственных органов власти и органов местного самоуправления, информированности, грамотности и четкости действия самих образовательных учреждений. Статья 215 главы 24 раздела 7 Бюджетного кодекса РФ определяет установление казначейского исполнения бюджета любого уровня. Поэтому вне зависимости от типа образовательного учреждения, уровня предоставляемого им образования, а также его местоположения (городская или сельская школа), если оно является бюджетным учреждением, то функционирует в условиях казначейского сопровождения. Таких учреждений большинство. Субсидиарная ответственность учредителя отсутствует. Бюджет формируется на основе заданий и субсидий. На эту форму распространяется действие 94-ФЗ, то есть все закупки производятся по процедуре конкурсов. Банкротство невозможно.

Основная функция казначейства - кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов бюджетной системы страны: федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов. Процедура кассового исполнения бюджета заключается в списании бюджетных средств непосредственно со счета органа казначейства в пределах выделенных школе для оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным заданием) финансовых средств (установленных для школы лимитов) с отражением этой операции на лицевом счете бюджетополучателя (школы). При этом школа, как и любой другой бюджетополучатель, лишается возможности изменить направление финансирования, определенное соответствующим бюджетом и вышестоящими распорядителями бюджетных ассигнований.

С одной стороны, органы казначейства рассматривают как кассиров всех распорядителей и получателей бюджетных средств. Однако в первую очередь, казначейство — «кассир государства», так как не является хозяином бюджетных средств, а выступает исполнителем, обеспечивающим их передачу в соответствии с волей главного распорядителя.

С другой стороны, органы казначейства осуществляют платежи за счёт бюджетных средств, выделенных на содержание школы от имени и по поручению образовательных учреждений, и выполняют в этой связи банковскую функцию. Казначейство - это, по сути, «бюджетный банк» со специфическими чертами: не работает с денежной наличностью (осуществляет расчетное обслуживание, а кассовое перекладывает на Центральный банк) и не имеет кредитных ресурсов (самостоятельно не кредитует).

Таким образом, казначейство не выделяет бюджетополучателю финансовые средства, поэтому обращаться в органы казначейства с просьбой об увеличении лимитов, о дополнительном финансировании не только нецелесообразно, но и безрезультатно.

Важная задача казначейства - предварительный и текущий контроль за выделением и расходованием государственных средств бюджетополучателями.

Текущий контроль казначейства за осуществлением платежей из бюджета (то, что на языке Бюджетного кодекса РФ называется «санкционированием платежей») требует от школы четкого соблюдения ограничений, установленных законодателем в законе о бюджете (федеральном, региональном, местном) по бюджетным ассигнованиям. Эти ограничения установлены главным распорядителем средств для каждого бюджетного учреждения по объемам финансирования и лимитам бюджетных обязательств.

Контроль казначейства, предшествующий кассовому расходованию финансовых средств, становится средством обеспечить их целевое использование, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное - предотвратить эти нарушения.

Кроме того, казначейство контролирует источники формирования доходов бюджетополучателей (на лицевой счёт школы зачисляются лишь прописанные в генеральном разрешении доходы).

Казначейство обеспечивает оперативное и ежедневное представление информации обо всех кассовых потоках, проходящих через счета всех бюджетов бюджетной системы страны, а также обо всех внебюджетных доходах бюджетных учреждений.

Осуществляя контроль, предшествующий кассовому расходованию школой финансовых средств, органы казначейства обеспечивают их целевое использование, позволяют предотвратить финансовые нарушения.

Если платёж санкционирован казначейством, то претензий со стороны многочисленных проверяющих школу органов о нецелевом использовании средств быть не может. К разрешению возникающих споров в этом случае можно привлекать органы казначейства, которые по регламенту своей деятельности не могут допустить нецелевое использование бюджетных средств, отказывая бюджетополучателям в проведении таких платежей.

Условия отказа в приеме платежного документа и отсутствии ответственности за этот отказ для органов казначейства четко определены. В соответствии с пунктом 55 Инструкции №142н орган казначейства отказывает в приёме платежного документа образовательного учреждения, если:

- форма платёжного документа, подписи или надписи на документе будут подписаны им не соответствующим органом;

- коды бюджетной классификации РФ, указанные в платежном документе, не соответствуют проводимой операции;

- суммы, указанные в расчётно-денежном документе школы на осуществление кассового расхода, превышают остаток отраженных на его лицевом счёте получателя средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования;

- получателем средств нарушены требования законодательства по авансированию поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг или не представлены необходимые для текущего контроля, установленные федеральными законами, Правительством РФ и нормативными правовыми актами Министерства финансов РФ документы, подтверждающие возникновение денежных обязательств у школы, или если законом для договоров данного вида установлена определенная форма, а используется другая форма;

приостановлены в установленном порядке операции на лицевом счёте по­лучателя средств.

К случаям, допускающим приостановление операций, отнесены:

• непредставление в установленный срок отчётности и иных бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием бюджетных средств;

• непредставление в установленный срок как информации об источниках образования задолженности и показателях бюджетной классификации РФ (по которым должны быть произведены расходы по исполнению требований в ис­полнительных листах), так и платежных документов для исполнения этих требо­ваний (либо документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение су­дебных решений);

• нарушение порядка учёта обязательств, подлежащих исполнению за счёт бюджетных средств.

Кроме того, процедура приостановки операций по лицевому счету получателя бюджетных средств регламентирована по действиям и срокам их осуществления.

Орган казначейства, осуществляющий финансовое сопровождение деятель­ности школы, вправе отказать в приеме не только платежного документа, свя­занного с расходами бюджетных средств, но и платёжного документа, предпола­гающего расходы за счёт средств от приносящей доход деятельности. Пункт 14 Инструкции № 46н устанавливает все основания для отказа. При этом органы ка­значейства проверяют платежные документы на соответствие разрешению: пра­вильно ли они оформлены.

Орган Федерального казначейства отказывает в приеме платежного доку­мента и оформлении чека на получение наличных денег и не несет ответственно­сти за этот отказ в случае (пункт 14 Инструкции № 46н):

• недостаточности средств, отраженных на лицевом счете по учету вне­бюджетных средств;

• несоответствия подписей на платёжном документе образцам подписей в карточке образцов подписей;

• непредставления школой утверждённой сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности на текущий финансовый год, а также информа­ции об изменениях сметы;

• несоответствия представленной сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности разрешению по источникам образования внебюджетных средств либо направлениям их использования.

Таким образом, все случаи отказа четко определены, а знание требований позволяет избежать случаев отказа. Кроме того, отказ должен быть обоснован (а следовательно, должен быть указан нормативно- правовой акт, положения кото­рого нарушены).

Кроме того, с 1 января 2008г. бюджетное учреждение самостоятельно вы­ступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам (пункт 5 Бюджетного кодекса РФ). Следовательно, повышается ответственность адми­нистраторов школ (директоров и бухгалтеров в первую очередь) за организацию управления финансами и своевременную оплату работы персонала в рамках формируемого штатного расписания. В результате для школы финансовый кон­троль осуществляется в формах: предварительного контроля; последующего (ве­домственного и внешнего аудита); надзора за деятельностью школы.

Бюджетный контроль со стороны казначейства, осуществляющего со­провождение деятельности школы, относится к предварительному (до совер­шения финансовых операций) контролю.

Таким образом, цель казначейского бюджетного контроля - предупреж­дение и недопущение нарушений бюджетного законодательства.

Методы:

• санкционирование операций: контроль за непревышением суммы лими­тов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований, за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации, за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства;

• контроль бюджетных обязательств: контроль, осуществляемый в форме учета принятых бюджетных обязательств, подлежащих оплате за счет средств бюджета, для получения информации о принятых бюджетных обязательствах, как правило до возникновения денежных обязательств.

Экономическая деятельность в сфере образования основывается на принципах:

1. признания равенства и конкуренции субъектов, осуществляющих обра­зовательную деятельность (организаций осуществляющих образовательную дея­тельность, и лиц, ведущих индивидуальную педагогическую деятельность). Мо­нополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция в сфере образо­вания запрещены и влекут ответственность в соответствии с антимонополисти­ческим законодательством;

2. признания свободы граждан в принятии решения о получении образова­ния соответствующего уровня и направленности, в выборе организации, осуще­ствляющей образовательную деятельность, лица, ведущего индивидуальную пе­дагогическую деятельность, образовательной программы, формы обучения, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом;

3. обеспечения организациями, осуществляющими образовательную дея­тельность, лицами, ведущими индивидуальную педагогическую деятельность, открытости, общедоступности и полноты информации о ведущейся ими образо­вательной деятельности для потребителей образовательных услуг в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Финансовое обеспечение образовательной деятельности в Российской Фе­дерации осуществляется за счет средств бюджетов бюджетной системы Россий­ской Федерации в рамках бюджетных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также за счет средств физических и юридических лиц.

Финансовое обеспечение государственных гарантий на получение гражда­нами общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основно­го общего и среднего общего образования, среднего профессионального образо­вания, дополнительного образования, а также на конкурсной основе высшего об­разования за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Рос­сийской Федерации в государственных и муниципальных образовательных уч­реждениях, а также в имеющих государственную аккредитацию частных образовательных организациях осуществляется в соответствии с расходными обязательствами в сфере образования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов федеральными органа­ми исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

За счёт средств федерального бюджета финансируется обучение в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего образования не менее чем 9 % человек на каждые десять тысяч человек в возрасте от 17 до 30 лет, проживающих в РФ.

Финансовое обеспечение образовательной деятельности государственных (муниципальных) казенных образовательных учреждений и финансовое обеспе­чение выполнения государственного (муниципального) задания государствен­ными (муниципальными) бюджетными и автономными образовательными учре­ждениями, а также частными образовательными организациями осуществляются на основе нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности, обеспечивающих реализацию для обучающегося основной образовательной про­граммы в пределах федерального государственного образовательного стандарта, образовательного стандарта, устанавливаемого университетами самостоятельно, а в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, также содержа­ние обучающегося в образовательной организации.

Нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности опре­деляются по каждому типу, виду и категории образовательной организации с учетом уровня и направленности образовательных программ, форм обучения, иных особенностей организации образовательного процесса в расчете на одного обучающегося, а также на иной основе.

Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых ор­ганами государственной власти и органами, осуществляющими управление в сфере образования, образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.

Нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности за счёт средств федерального бюджета устанавливаются в порядке, определенном Пра­вительством РФ.

Нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности за счет средств бюджетов субъектов РФ устанавливаются в порядке, определенном ор­ганами государственной власти субъектов РФ.

Нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности за счет бюджетов муниципальных районов и городских округов устанавливаются в по­рядке, определенном органами местного самоуправления муниципальных рай­онов и городских округов.

Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной вла­сти субъектов РФ, органы местного самоуправления обеспечивают публикацию порядка установления нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности за счёт средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ в средствах массовой информации и в сети Интернет.

Финансовое обеспечение образовательной деятельности государственных (муниципальных) казённых образовательных учреждений осуществляются на основе бюджетной сметы.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания государственными (муниципальными) бюджетными и автономными об­разовательными учреждениями, а также частными образовательными организа­циями осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджет­ной системы РФ.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания государственными (муниципальными) бюджетным или автономным об­разовательным учреждением осуществляются с учетом расходов на содержание недвижимого имущества, закрепленного за данным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным или автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается со­ответствующее имущество, в том числе закреплённые участки.

Для повышения конкурентоспособности государственных (муниципальных) образовательных учреждений на российском и мировом рынке образовательных услуг, модернизации материально-технической базы, развития кадрового потен­циала, обновления содержания образовательных программ, развития научных исследований и для решения иных задач, обеспечивающих существенное повы­шение качества предоставляемого образования, учредитель может предоставлять находящимся в его ведении государственным (муниципальным) бюджетным и автономным образовательным учреждениям субсидию на финансирование про­граммы развития.

Финансирование программ развития государственных (муниципальных) ав­тономных и бюджетных образовательных учреждений предусматривается соот­ветствующим бюджетом бюджетной системы РФ. Предоставляемая субсидия может покрывать затраты на реализацию программы развития подведомствен­ных учредителю образовательных учреждений как в полном объеме, так и пре­дусматривать софинансирование из других источников.

Орган государственной власти (орган местного самоуправления, выпол­няющий функции и полномочия учредителя, определяет требования к программе развития подведомственных ему образовательных учреждений, утверждает ко­миссию по оценке и отбору проектов программ развития и утверждает регламент деятельности комиссии, организует проведение контроля за реализацией про­граммы развития каждого образовательного учреждения.

В случае несоблюдения сроков или качества проведения работ по реализа­ции программы развития образовательного учреждения учредитель имеет право приостановить финансирование программы до устранения выявленных недос­татков или полностью прекратить дальнейшее финансирование программы. Особые требования к контролю реализации программ развития должны предъ­являться в случаях, если в них предусмотрено проведение работ по строительст­ву, реконструкции, капитальному ремонту.