2. Направления реформирования местного самоуправления на территории Воронежской области
В целях совершенствования правовой основы местного самоуправления органы государственной власти области разрабатывают и принимают следующие законы1:
- об утверждении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского и городского поселения, городского округа и муниципального района;
- о создании, преобразовании и упразднении муниципальных образований;
- об установлении численности и сроках полномочий представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований;
- о внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц;
- о разграничении объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями;
- о нормативах бюджетной обеспеченности Воронежской области;
- о внесении изменений и дополнений в закон области «О бюджетном процессе в Воронежской области»;
- о порядке формирования, утверждения, исполнения местного бюджета и контроля за его исполнением;
- о порядке расчета дополнительных нормативов отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты поселений с целью полной или частичной замены дотаций из регионального фонда поддержки поселений;
- о порядке расчета дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (городских округов) с целью полной или частичной замены дотаций из регионального фонда поддержки муниципальных районов (городских округов);
- о порядке расчета дотаций и (или) дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты поселений из бюджетов муниципальных районов;
- о порядке выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений муниципального района, органы местного самоуправления которого наделены полномочиями органов государственной власти субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений;
- об образовании и распределении районных фондов финансовой поддержки поселений;
- об утверждении методики предоставления дотаций бюджетам поселений из районных фондов финансовой поддержки поселений;
- о региональном фонде финансовой поддержки поселений;
- о порядке образования и распределения регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
- о финансовой помощи бюджетам муниципальных образований из регионального бюджета;
- об утверждении методики определения расчетной бюджетной обеспеченности консолидированного бюджета муниципального района (бюджета городского округа);
- о порядке расчета уровня бюджетной обеспеченности городских, сельских поселений в отчетном году, определения размеров субвенций из бюджета поселения, централизации части доходов от местных налогов и сборов в региональный фонд финансовой поддержки поселений и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов;
- о порядке расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов в последнем отчетном году, определении размера субвенции из бюджета муниципального района (городского округа) в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) или поступлений от централизации части доходов от местных налогов и (или) снижения нормативов поступлений федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов, городских округов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
- о порядке расчета дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов для различных муниципальных районов и городских округов;
- о нормативах расчета дотаций регионального фонда финансовой поддержки поселений;
- о региональном фонде софинансирования социальных расходов;
- о фонде муниципального развития.
Разрабатываются следующие примерные (модельные) нормативные правовые акты1:
- Устав муниципального образования;
- положения о бюджетном процессе: в муниципальном районе; городском, сельском поселении; городском округе;
- решение представительного органа муниципального образования об установлении административной ответственности за нарушение муниципальных нормативных правовых актов;
- положение об общественных повинностях;
- положение о порядке контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
- положение о порядке осуществления правотворческой инициативы граждан и др.
В условиях переходного периода, когда кризис миновал, но ресурсов недостаточно для качественного скачка, только развитие местного самоуправления с его ответственностью перед людьми за повышение качества жизни и разработанными механизмами привлечения дополнительных внебюджетных ресурсов окажет позитивное влияние на экономическое развитие территории в целом.
Реформирование местного самоуправления даст импульс образованию подлинных муниципалитетов - юридически и организационно оформленных самоуправляемых сообществ с собственным бюджетом и имуществом.
Реформирование системы местного самоуправления должно происходить по двум основным направлениям:
I. Реформирование территориальных и организационных основ местного самоуправления.
II. Реформирование финансово-экономической основы организации местного самоуправления.
Направление I «Реформирование территориальных и организационных основ местного самоуправления» предусматривает разработку двух подпрограмм:
Подпрограмма 1. Территориальное устройство муниципальных образований области.
Подпрограмма 2. Организационные основы местного самоуправления в области.
Подпрограмма 1 «Территориальное устройство муниципальных образований области» должна содержать:
- анализ существующего территориального устройства муниципальных образований области;
- предложения по изменению территориальных границ существующих муниципальных образований, формированию новых муниципальных образований и определению административных центров поселений;
- нормативные акты и методическое обеспечение;
- положение о территориальном зонировании в муниципальном образовании;
- положение о проведении референдумов, сходов граждан, опросов населения в муниципальных образованиях, подлежащих преобразованию;
- картографическое описание границ муниципальных образований в области;
- проект закона области об утверждении границ муниципальных образований, наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
В рамках подпрограммы 2 «Организационные основы местного самоуправления» должны быть разработаны:
1. По разграничению предметов ведения, полномочий и наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:
- проект закона области о разграничении предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями: поселениями, муниципальными районами, городскими округами;
- проект закона Воронежской области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
- типовые проекты соглашений между:
органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района;
органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.
2. По организационному, методическому обеспечению реформирования местного самоуправления:
- проект закона «О создании, преобразовании и упразднении муниципальных образований»;
- проект закона области о численности представительных органов преобразованных и вновь сформированных муниципальных образований;
- модельные уставы:
муниципальных образований: поселений, муниципальных районов, городских округов;
территориального общественного самоуправления;
- примерные положения:
о местном референдуме;
о порядке проведения сходов граждан;
о порядке реализации правотворческой инициативы граждан;
о порядке организации конференций граждан;
о порядке организации собраний граждан;
о порядке организации опроса граждан;
о порядке внесения проектов муниципальных правовых актов на рассмотрение;
- схемы типовых структур управления органов местного самоуправления;
- рекомендации по определению предельных нормативов штатной численности и фонда заработной платы депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (для дотационных районов);
- справочник руководителей муниципальных образований.
3. По кадровому обеспечению работы органов местного самоуправления муниципальных образований:
- анализ кадровой обеспеченности органов местного самоуправления;
- предложения по созданию системы профессиональной подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих;
- проект закона Воронежской области «О внесении изменений в закон Воронежской области «О муниципальной службе в Воронежской области», включающий положения:
о конкурсе на замещение должностей муниципальных служащих (главы администраций и др.);
о порядке аттестации муниципальных служащих;
о контрактной системе трудовых отношений в муниципальных образованиях;
квалификационные требования к руководителям и работникам органов местного самоуправления муниципальных образований.
4. По материальному и информационному обеспечению работы органов местного самоуправления муниципальных образований:
- технический проект материального и информационного обеспечения органов местного самоуправления муниципальных образований области, содержащий схему информационного обеспечения органов местного самоуправления муниципальных образований;
- обоснование и расчет потребности органов управления в материальных ресурсах (средства связи, компьютерная техника, инвентарь).
5. По вовлечению населения в процесс местного самоуправления:
- рекомендации по выявлению и консолидации лиц (физических или юридических), которые хотят и имеют возможность (финансовую и др.) участвовать в решении вопросов обустройства территории проживания в муниципальных образованиях;
- положение о взаимодействии органов местного самоуправления с некоммерческими объединениями граждан;
- типовое стратегическое соглашение между органами местного самоуправления, гражданами и предпринимателями о развитии муниципального образования.
6. По развитию межмуниципального сотрудничества в области:
- рекомендации по образованию совета муниципальных образований области;
- модельный устав совета муниципальных образований области;
- проект Кодекса муниципального управления области, характеризующий принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти области, межмуниципального сотрудничества, который будет иметь форму нормативного правового акта (закона) либо акта рекомендательного (договорного) характера.
Направление II «Реформирование финансово-экономической основы организации местного самоуправления» разрабатывается в рамках подпрограмм:
Подпрограмма 1. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях.
Подпрограмма 2. Формирование и развитие экономического потенциала муниципальных образований.
Подпрограмма 3. Разработка механизма мобилизации внебюджетных источников финансирования (долгосрочных и ипотечных кредитов, средств домашних хозяйств и др.).
Подпрограмма 1 «Бюджетный процесс в муниципальных образованиях» должна содержать:
- рекомендации по определению предельных нормативов штатной численности и фонда заработной платы депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, а также муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (для дотационных районов);
- анализ и расчет налогооблагаемой базы муниципальных образований;
- проект закона «О нормативах бюджетной обеспеченности Воронежской области»;
- методику расчета потребности муниципального образования в бюджетных средствах на текущее обеспечение в соответствии с нормативами бюджетной обеспеченности;
- предложения по закреплению за муниципальными образованиями налогов и сборов, по формированию доходов местных бюджетов, обеспечивающих исполнение закрепленных полномочий;
- положение о бюджетном процессе муниципального образования, включающее:
а) порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений;
б) положение о формировании и распределении регионального фонда финансовой поддержки поселений;
в) положение о формировании и распределении регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
г) методику определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности консолидированных бюджетов муниципальных районов (бюджетов городских округов);
д) положение о формировании и расходовании фонда муниципального развития;
е) положение о формировании и расходовании регионального фонда софинансирования социальных расходов;
- проект закона Воронежской области «О закреплении отдельных видов налогов за уровнями бюджетов области на долгосрочный период»;
- положение о порядке формирования регионального фонда компенсаций и предоставления средств из фонда субвенций на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Подпрограмма 2 «Формирование и развитие экономического потенциала муниципальных образований» должна содержать:
- положение о порядке разработки, принятия и реализации стратегической программы и проектов социально-экономического развития муниципального образования;
- предложения по типологизации муниципальных образований области по уровню социально-экономического развития;
- анализ реестров имущества, находящегося в областной и муниципальной собственности;
- предложения о безвозмездной передаче в муниципальную собственность имущества, находящегося в областной собственности и предназначенного для решения вопросов местного значения;
- предложения по разграничению земель по формам собственности на территориях муниципальных образований;
- проект закона области о разграничении объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями;
- методику расчета тарифов за услуги муниципальных предприятий и учреждений.
Подпрограмма 3 «Разработка механизма мобилизации внебюджетных источников финансирования (долгосрочных и ипотечных кредитов, средств домашних хозяйств и др.)» должна содержать:
- рекомендации о создании (в соответствии с типологизацией муниципальных образований) постоянных (функциональных) и временных (проектных) комиссий, рабочих инициативных групп - участников стратегического партнерства по совместному привлечению ресурсов для реализации программ развития;
- положение о порядке инициирования, представления, утверждения и реализации целевых проектов развития местного самоуправления;
- методику определения кредитоспособности муниципального образования;
- положение о предоставлении залоговых и др. гарантий при получении муниципальными образованиями долгосрочных и ипотечных кредитов;
- положение о муниципальных займах.