2. Организация управления рыбохозяйственным комплексом
В течение последних лет рыбное хозяйство России претерпело значительные изменения, которые отразились на организации управления отраслью, ее регионами и предприятиями. В процессе приватизации предприятий и в постприватизационный период подавляющее большинство государственных предприятий и рыболовецких колхозов были преобразованы в открытые и закрытые акционерные общества с частной формой капитала, развивается процесс создания малых и средних предприятий в форме хозяйственных товариществ и обществ, индивидуально-частных предприятий, развивается мелкотоварное производство.
Разрушение крупных хозяйственных структур привело к развалу индустриальной структуры рыбохозяйственного комплекса России, мало оправданному с организационной, финансовой, производственной и других сторон. Оно сопровождалось образованием слабых в финансовом, техническом и технологическом отношениях хозяйствующих субъектов.
Вне поля зрения оказались ключевые вопросы - консолидация производственного и внепроизводственного процессов, производственного капитала, научно-технической базы предприятий, контроль за использованием инвестиционных ресурсов, за распоряжением акционерным капиталом, в том числе принадлежащим государству. В значительной степени это явилось следствием проявившейся в последние годы тенденции минимизировать значение государства в управлении экономикой вообще и, в частности, рыбным хозяйством страны, что противоречит сложившейся в мировой практике роли и места государства в системе национальных и межнациональных экономических отношений, ибо, во-первых, государство само является крупнейшим предпринимателем, во-вторых, оно выступает в роли потребителя, реализуемой через систему госзакупок, в-третьих, государство с помощью законодательства регулирует деятельность частных предприятий.
В настоящее время федеральным органом, на который возложены функции управления деятельностью рыбохозяйственного комплекса России, является Федеральное агентство по рыболовству, подведомственное Минсельхозу РФ. Через него воздействие государства на развитие отрасли осуществляется по четырем направлениям:
формирование государственной политики в области развития отрасли в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе;
воспроизводство и охрана водных биоресурсов, их распределение между пользователями и контроль за их изъятием;
законодательная инициатива хозяйственной деятельности в области рыболовства и рыбоводства;
осуществление государственного надзора за безопасностью плавания промысловых судов.
Многократное сокращение функций государственного управления отраслью оказало как положительное, так и отрицательное влияние на результаты деятельности рыбохозяйственного комплекса России. Положительным явилось, главным образом, ускорение процесса формирования рыночных отношений и усиление предпринимательской инициативы, отрицательным - сведение к минимуму возможностей государства оказывать влияние на производственную и финансово-коммерческую деятельность предприятий в условиях, когда их управляющая система еще не адаптировалась к рыночным отношениям.
Еще в 90-е годы государство фактически утратило контроль за:
формированием ценовой политики на внутреннем и внешнем рынках рыбных товаров, являющейся одним из важнейших элементов продовольственной безопасности и фактором, определяющим экономическую ситуацию и социальный климат в стране;
обеспечением простого и расширенного воспроизводства, обновления основных производственных фондов в отрасли;
организацией государственной поддержки рыбохозяйственных предприятий на федеральном и особенно региональном уровнях;
внешнеэкономической деятельностью предприятий отрасли, особенно в области экспорта рыбных товаров.
Быстрое ослабление роли и участия государства в деятельности рыбохозяйственного комплекса России в период его перехода на рыночные отношения привело к:
снижению объемов добычи рыбы и морепродуктов, особенно в открытой части Мирового океана и исключительной экономической зоне других стран;
падению объемов производства товарной продукции;
убыточности многих предприятий;
резкому снижению объема инвестиций (российских и иностранных), направляемых на финансирование проектов развития отрасли;
возникновению значительного числа посреднических структур, что способствовало увеличению розничных цен на рыбные товары и соответственно сокращало спрос на них на внутреннем рынке России;
резкому увеличению заказов на продукцию и услуги иностранных фирм при одновременном сокращении взаимодействия с российскими предприятиями;
физическому и технологическому старению рыбопромыслового флота.
В структуре администраций субъектов Российской Федерации созданы органы управления рыбопромышленными комплексами, на которые были возложены функции:
региональной политики в области рыбного хозяйства в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе;
участие в распределении водных биоресурсов между рыбопользователями и контроль за их изъятием;
оказание содействия в установлении хозяйственных связей на поставку рыбной продукции в федеральные производственные фонды;
разработка предложений по регулированию ценовой политики, формированию рыночной инфраструктуры и др.
Следует отметить, что только по вопросам распределения водных биоресурсов и контроля за их изъятием в настоящее время существует более или менее отлаженное взаимодействие между федеральными и региональными органами управления на основе договоров о координации и совместной деятельности Федерального агентства по рыболовству с региональными администрациями по вопросам государственного управления рыбным хозяйством.
Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся в особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации; по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водоемах РФ, за исключением внутренних морских вод РФ, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса; по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, рыбоводства (за исключением промышленного рыбоводства), рыбопереработки, обеспечения безопасности мореплавания и аварийно-спасательных работ в районах промысла, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских рыбных портах в части, касающейся обслуживания судов рыбопромыслового флота.
Федеральное агентство по рыболовству осуществляет свои полномочия в установленных законодательством РФ случаях на территории РФ и исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ, а также в случаях, предусмотренных международными договорами РФ, на территориях иностранных государств и в открытых районах Мирового океана.
Руководство деятельностью Федерального агентства по рыболовству осуществляет Правительство Российской Федерации.
Росрыболовство руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ.
Оно осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы – территориальные управления, представительства и представителей за рубежом и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (рис. 2.1).
Территориальные управления Федерального агентства по рыболовству созданы в 2007 году для осуществления функций по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах РФ, за исключением внутренних морских вод РФ, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, рационального использования, охраны, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также рыбоводства (за исключением промышленного рыбоводства), рыбопереработки, обеспечения безопасности мореплавания и аварийно-спасательных работ в районах промысла, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских рыбных портах в части, касающейся обслуживания судов рыбопромыслового флота.
Р
исунок
2.1 - Принципиальная схема распределения
полномочий между федеральным и
региональными органами управления по
вопросам воспроизводства, распределения,
использования и охраны водных биоресурсов
Территориальные управления являются государственными органами, находящимися в подчинении Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовства). Они осуществляют полномочия в закрепленной сфере деятельности и формируются по бассейновому принципу на территории одного или нескольких субъектов РФ.
Территориальные агентства взаимодействуют с региональными структурами исполнительной власти. Ниже приводится образец взаимодействия Западного Балтийского территориального управления (ЗБТУ) Росрыболовства:
Соглашение о взаимодействии по пресечению оборота незаконно добытых биологических ресурсов на территории Калининградской области между ЗБТУ Росрыболовства и Государственной ветеринарной инспекцией Калининградской области.
Соглашение о сотрудничестве между ЗБТУ Росрыболовства и министерством сельского хозяйства и рыболовства Калининградской области.
Соглашение о сотрудничестве между ЗБТУ Росрыболовства и Калининградским филиалом ФГУ "Национальный центр качества и безопасности рыбной продукции" и т. д.
На региональном, межрегиональном и федеральном уровнях в рыбном хозяйстве создан ряд общественных объединений, союзов и ассоциаций. В них объединяются хозяйствующие субъекты, экономические интересы которых совпадают, но являются зачастую антагонистическими по отношению к другим предприятиям. Функцией указанных общественных организаций является отстаивание групповых интересов перед органами государственного управления.
Рыбохозяйственная политика - это совокупность мер, направленных на формирование и преобразование общих усилий функционирования рыбохозяйственного комплекса России в условиях становления основ рыночной экономики, а также регулирования (в том числе на государственном уровне) хода экономических и социальных процессов в отрасли.
Современное состояние экономики России предопределяет необходимость усиления участия государства в определении политики и направлений развития отрасли как в целом по рыбохозяйственному комплексу, так и на региональном уровне. Выделение этих двух уровней обусловлено тем, что для каждого из них существует своя система законодательных и исполнительных органов, определенная автономность целей, интересов и финансовых ресурсов.
Федеральный уровень является определяющим ввиду необходимости обеспечения единого рыночного пространства в рамках рыбохозяйственного комплекса России, общих "правил игры", т. е. единства законодательных условий функционирования экономики отрасли во всех регионах страны и очевидной субординации уровней, рационального и справедливого распределения единых биологических ресурсов между регионами.
Региональный уровень рыбохозяйственной политики в состоянии реально влиять на результаты развития как рыбохозяйственного комплекса страны в целом, так и на развитие экономики, рыночных отношений в регионах как в краткосрочной, так и в средне- и долгосрочной перспективе, на эффективность функционирования хозяйствующих субъектов отрасли.
Поэтому требуется тщательное распределение полномочий между федеральным и региональным уровнями управления по каждой из функций таким образом, чтобы усилить их возможность решения вышеперечисленных задач. Особенно это касается вопросов воспроизводства и охраны водных биоресурсов, их распределения между пользователями и контроля за их изъятием. Целесообразна следующая схема распределения полномочий между федеральным и региональным уровнями управления по реализации указанной функции.
Государственное управление водными биоресурсами на всех уровнях должно включать в себя:
мониторинг и изучение состояния запасов рыб и нерыбных объектов;
государственный учет и ведение кадастра рыбохозяйственных водоемов и находящихся в них запасов рыб и нерыбных объектов;
прогнозирование сырьевой базы и возможного вылова рыб и нерыбных объектов;
установление лимитов вылова рыбы и нерыбных объектов по видам, промысловым районам и сезонам промысла, распределение их федеральным и региональными органами управления по вопросам воспроизводства, распределения, использования и охраны водных биоресурсов между рыбохозяйственными организациями и частными рыбопользователями;
отвод рыбохозяйственных водоемов и участков, а также выдача разрешений (лицензий) на вылов рыб для промышленных, научных, контрольных, воспроизводственных и иных целей;
разработку и утверждение Правил рыболовства;
охрану водных биоресурсов;
воспроизводство водных биоресурсов;
акклиматизацию рыб и кормовых для них организмов;
рыбохозяйственную мелиорацию естественных водоемов и водохранилищ;
создание ихтиологических заповедников, заказников и выделение других особо охраняемых акваторий;
установление особого режима охраны рыб и нерыбных объектов, внесенных в Красную книгу;
государственный контроль за соблюдением Правил рыболовства и законодательства об охране водных биологических ресурсов;
международное сотрудничество в области изучения, охраны, воспроизводства и использования водных биоресурсов;
разработку единой стратегии управления водными биоресурсами России;
формирование региональной политики в области управления водными биоресурсами.
Исходя из вышеизложенного, одним из основных направлений стратегии развития отрасли должно стать формирование рациональной системы управления рыбохозяйственным комплексом страны, отвечающей возможностям экономического воздействия государства на процессы воспроизводства материально-технической базы, производства и реализации рыбных товаров.