2. Джерела адміністративного права зарубіжних країн. Нормативно-правові акти. Судові прецеденти та судова практика. Правові звичаї.

Джерелами адміністративного права в зарубіжних країнах є: нормативно-правові акти, судові прецеденти та судова практика, а також правові звичаї. У країнах континентальної правової сім'ї, як правило, встановлюється ієрархія джерел права, яка має значення і в адміністративному праві. В англосаксонських країнах ієрархії правових джерел немає, і кожен з них регулює свою сферу суспільних відносин.

Першою серед джерел адміністративного права є конституція. Будучи актом вищої юридичної сили, Конституція в більшості держав не регулює адміністративно-правові відносини безпосередньо, а формулює основоположні для адміністративного права принципи, визначає підходи до регулювання найважливіших адміністративно-правових інститутів.

Ідеї, закладені в конституціях зарубіжних країн, стають базою для подальшого адміністративно-правового регулювання. Це можна побачити на прикладі Конституції Італійської Республіки 1947 р., цілий ряд норм якої безпосередньо стосується аналізованої нами галузі, встановлюючи, зокрема:

- принцип децентралізації публічної адміністрації (ст. 5);

- юридичну відповідальність держави та її службовців за дії, вчинення яких порушує права інших осіб (ст. 28);

- можливість делегування законодавчої функції уряду: на обмежений час і щодо певного кола питань (ст. 76);

- законодавче регулювання утворення та діяльності державних установ (ст. 97);

- заміщення посад у публічній адміністрації згідно з конкурсом, крім встановлених законом випадків (ст. 97);

- існування Державної Ради та інших органів адміністративної юстиції, що здійснюють юрисдикцію по охороні законних інтересів щодо дій державних органів (ст. 103).

Хоча в кожній країні традиції конституційно-правового регулювання унікальні, все ж можна прослідкувати загальні тенденції, що визначають місце конституції серед джерел адміністративного права.

Перші конституції, прийняті в епоху домонополістичного капіталізму, запровадження принципу поділу влади, верховенства закону, визначали повноваження глави держави щодо управління адміністрацією. Вони містили досить обмежене число норм адміністративно-правового характеру, зокрема положення про право глави держави призначати вищих державних службовців. На сучасному етапі джерелом адміністративного права такого роду є Конституція США 1787 р.

Конституції, прийняті на початку XX ст., крім загальних принципів, містять більш докладні положення про організацію і діяльність виконавчої влади. Деякі з них вводять поняття публічної адміністрації. Конституції, прийняті в другій половині XX ст., як правило, детально регулюють організацію і діяльність виконавчої влади. Звичайними стають конституційні норми, що закріплюють правовий статус уряду. З'являються положення, що безпосередньо регулюють питання підпорядкування уряду централізованої адміністрації, а також вказують функції децентралізованої публічної адміністрації. Отримують конституційне закріплення принципи судового контролю за адміністративною діяльністю. Наприклад, ст. 300 Індійської конституції 1947 р. надала індійським громадянам право звертатися до суду з позовами проти уряду, якщо державні службовці порушили права громадян. Сфера державного управління в багатьох конституціях цього періоду окреслена досить чітко, показані особливості правової регламентації управління в різних галузях суспільного життя. Як правило, конституції містять також норми про окремі адміністративно-правові режими, зокрема про режим надзвичайного стану.

Таким чином, виявляється тенденція розширення адміністративно-правових питань, врегульованих у конституційно-правовому порядку і, отже, збільшення ролі конституції серед джерел адміністративного права.

Конституції, прийняті в перехідні, політично нестабільні періоди розвитку, як правило, більш повно охоплюють сферу адміністративно-правового регулювання. Найбільш показовими щодо цього є конституції латиноамериканських держав. Вони регулюють всі найбільш важливі для суспільства питання, в тому числі державного управління.

У федеративних державах, крім федеральних конституцій, велике значення для адміністративно-правового регулювання мають також конституції суб'єктів федерації. Часом вони, як конституції німецьких земель, більш детально, в порівнянні з федеральним основним законом, регламентують адміністративно-правові інститути.

Найважливішу роль серед джерел адміністративного права відіграють закони - акти парламенту або акти, прийняті на референдумі. В Японії, наприклад, приблизно 2/3 всього законодавства складають адміністративно-правові закони.

У країнах континентальної правової сім'ї зазвичай визначається ієрархія законів, серед яких виділяються закони більш високої юридичної сили - конституційні та/або органічні, прийняті в особливому порядку. У Франції та Іспанії органічні закони приймаються на основі прямої вказівки Конституції. В Італії конституційні закони вирішують найбільш значущі питання.

У країнах загального права термін "конституційний закон" застосовується, але він має доктринальне значення і виділяє закони за значимістю предмета їх правового регулювання.

У ряді країн в адміністративному праві застосовуються зведені тексти (компіляції) - документи, що об'єднують положення законів, прийнятих у різний час по однієї проблематики. Наприклад, в Італії діє Зведений текст від 1924 р. про Державну Раду. Після опублікування зведеного тексту припиняється дія всіх норм відповідної проблематики, не включених до нього.

Слід зазначити, що адміністративне право в переважній більшості держав - не кодифікована правова галузь. Єдиного кодексу, узагальнюючого адміністративно-правові норми, немає в жодній країні. Однак спроби кодифікувати окремі адміністративно-правові інститути робляться в багатьох державах. З початку XX ст. у країнах континентальної правової сім'ї приймаються адміністративно-процесуальні кодекси, уніфікують питання адміністративного судочинства. Проводилася також кодифікація адміністративних процедур, що регламентують порядок діяльності адміністрації, наприклад, в Австрії (з 1925 р.), США (1946 р.), Угорщині (1957 р.), Швейцарії (1968 р.), Болгарії (1979 р.), Німеччині (1976 р.), Данії (1985 р.), Португалії (1991 р.), Нідерландах (1994 р.). У США в 1966 р. було кодифіковано V розділ Зводу законів "Урядові організації та службовці".

Звичайні (поточні) закони виділяються в країнах континентальної правової сім'ї. В адміністративному праві вони регулюють безліч проблем. Як правило, саме ці акти визначають правовий статус міністерств та відомств, регулюють управління в окремих галузях суспільного життя. Оскільки потреби адміністративно-правового регулювання в сучасному світі все збільшуються, парламенти не справляються з вирішенням завдань розробки та прийняття усіх необхідних законодавчих актів. У зв'язку з цим виникає необхідність делегування законодавчими органами частини своїх повноважень іншим суб'єктам публічного права - главі держави, уряду, міністрам, керівникам виконавчих органів регіонів і т. д. Парламенти залишають за собою розробку принципових положень, вказують основні напрями та методи регулювання. Функції детальної регламентації нерідко передаються виконавчим органам. Так виникає делеговане законодавство - нормативні акти, прийняті органами виконавчої влади з питань, що належать до компетенції законодавчих органів і мають силу закону.

Парламент повинен видати спеціальний акт, що надає адміністрації делеговані повноваження. При цьому зазначаються: суб'єкти делегування; конкретні повноваження, які вони зобов'язані виконати; цілі та принципи, відповідно до яких вони повинні діяти. У деяких країнах, як в Японії, постійна передача законодавчих повноважень не допускається і тому повинні бути вказані також і терміни делегування. Всюди вважається непорушними обов'язок уповноваженого органу діяти чітко в рамках наданих йому повноважень. В якості актів делегованого законодавства виділяються законодавчі декрети і декрети-закони. Делеговані акти мають силу закону. Процедура вступу їх у силу в окремих країнах визначена досить чітко. Так, в Японії, по-перше, виділяються акти, які підлягають затвердженню парламентом. (Отже, в таких випадках парламент передає виконавчим органам тільки право розробки актів та допускає спрощену процедуру їх розгляду.) По-друге, інші акти вступають у силу після їх прийняття, але повинні бути затверджені на найближчій парламентській сесії. Для третьої групи актів делегованого законодавства (і вона найбільш численна) потрібний повідомний порядок: акти представляються парламенту для ознайомлення, але набувають чинності, як це буде визначено виконавчими органами.

В англосаксонських країнах делегування повноважень є єдиною підставою здійснення адміністрацією нормотворчих функцій. У Великобританії право парламенту делегувати свої законодавчі повноваження засноване на конституційному правовому звичаї. У США досі має значення доктрина delegatus non potest delegare ("делегат не може делегувати"), відповідно до якої Конгресу як представнику народу заборонено передавати будь-кому свої повноваження. Однак вважається неприпустимим делегування всіх законодавчих повноважень.

Якщо ж у законі встановлені чіткі межі, в яких повинна здійснюватися нормотворча діяльність адміністрації, делегування визнається конституційним.

У країнах континентальної правової сім'ї органи виконавчої влади поряд з делегованими повноваженнями мають право приймати нормативні правові акти на виконання закону - підзаконні акти. їх називають регламентарними і розглядають в якості субсидіарних (додаткових), вторинних джерел адміністративного права. Регламентарні акти не повинні суперечити законам, можуть їх конкретизувати і визначати порядок застосування законодавчих норм. Наділення виконавчих органів регламентарною владою в цих країнах розглядається в якості невід'ємного елементу правового статусу адміністративних органів.

Слід зазначити, що джерелами адміністративного права вважаються не всі акти загального регулятивного характеру, а лише ті, дія яких спрямована поза адміністративною системою, які регулюють діяльність приватних осіб і тому можуть бути оскаржені в судовому порядку. Внутрішньоуправлінські акти вважаються актами управління, що не мають регламентарною характеру (циркуляри в Італії, дисциплінарні акти у Франції, адміністративні приписи в Німеччині).

Адміністративно-правові норми можуть міститися також у нормативних актах органів місцевого самоврядування.Органи місцевого самоврядування мають право здійснювати нормотворчі повноваження тільки в рамках закону. По-перше, в переважній більшості держав світу визнаються природні права місцевого самоврядування на регулювання місцевих питань. Регулюючі повноваження надаються насамперед з питань організації самого місцевого управління. Так, у ПАР ордонанси провінційних рад регулюють створення, повноваження, організацію і порядок діяльності місцевих органів влади. По-друге, органам місцевого самоврядування делегуються повноваження щодо видання нормативних актів в окремих сферах місцевого господарства.

Зазвичай встановлюються додаткові умови як для реалізації нормотворчих повноважень місцевого самоврядування, так і для вступу їх актів у силу. Наприклад, у Німеччині органи місцевого самоврядування повинні мати дозвіл на видання правових актів. У Франції акти органів самоврядування можуть мати юридичні наслідки тільки після їх оприлюднення та передачі представнику держави (префекту або супрефекту).

Судові прецеденти і судова практика посідають особливе місце серед джерел адміністративного права. У країнах англосаксонської системи розроблена доктрина прецеденту, яка формулює правила і принципи ставлення до прецедентів. Ця доктрина застосовується і в адміністративному праві, хоча і з певними особливостями. Як відомо, адміністративне право в цих країнах сформувалося в XX в. Тоді в силу сформованої доктрини панування парламенту основним джерелом права вважалося законодавство. У зв'язку з цим значення судового прецеденту як джерела права в адміністративно-правовій галузі менше, ніж у конституційному або цивільному праві. Серед усіх прецедентів в адміністративному праві найважливішу роль відіграють прецеденти тлумачення: судді, застосовуючи закон, інтерпретують його, і акт набуває того змісту, який надали йому судові рішення. Крім того, в країнах загального права значний внесок судових прецедентів у розвиток норм про межі судового контролю, про поняття природного правосуддя, про використання дискреційних повноважень адміністрації.

Особливості становлення адміністративного права зробили вплив на його джерела і в країнах континентальної правової сім'ї. Правова наука цих країн у цілому відкидає доктрину прецеденту і не визнає за судовою практикою значення джерела права. Але практика судів адміністративної юрисдикції справила на формування адміністративно-правової галузі настільки істотний вплив, що багато дослідників визнають: адміністративне право фактично було створене адміністративними судами. Не наділені повноваженнями формулювати правові норми, адміністративні суди заповнювали прогалини законодавства, формулюючи правові принципи і доктрини, на основі яких вирішувалися конкретні справи, а згодом приймалися законодавчі акти. Класичними прикладами в цьому відношенні є постанови французької Державної ради по правовому становищу державних службовців та постанови Федерального адміністративного суду Німеччини про інтерпретацію невизначених правових понять. У Німеччині, наприклад, адміністративні органи, приймаючи рішення, повинні враховувати судову практику; її ігнорування в ряді випадків може вважатися порушенням службових обов'язків чиновника і навіть спричинити застосування заходів відповідальності.

Найбільш очевидна роль правових звичаїв у адміністративному праві країн англосаксонської системи. Так, право загальних судів остаточно вирішувати адміністративні справи, в тому числі й право регулювати питання цивільної служби, ґрунтується на правових звичаях. У країнах, що розвиваються, досі функціонування адміністрації на місцях визначають не стільки норми писаного права, скільки традиції і звичаї - звичаєве право. У переважній більшості держав, що звільнилися, воно вже не визнається самостійним джерелом адміністративного права, оскільки його окремі норми включені в чинне законодавство. Однак звичаєве право продовжує здійснювати реальний системний вплив на державне управління країн Азії та Африки.

Без вивчення принципів і норм звичаєвого права неможливо відтворити реальну картину дії адміністративно-правових інститутів у країнах, що розвиваються.

Поряд із національними джерелами адміністративного права в багатьох країнах застосовуються як загальнообов'язкові наднаціональні норми. Найбільш показовий приклад тому - використання норм і принципівєвропейського права в державах-членах Європейського Союзу. Ще в 1972 р. Закон про Європейські співтовариства передбачив, що всі нормативні акти Співтовариства є актами прямої дії - без подальшого затвердження національним законодавством їх повинні відповідно дотримуватись і виконувати. Це було підтверджено і національним законодавством країн, що входять до Співтовариства, а потім - до Європейського Союзу.

Великобританія (українська назва від англ. Great Britain; повна назва Сполучене Королівство Великобританії та Північної Ірландії - United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland,англійською часто скорочується до United Kingdom - Сполучене Королівство) - острівна держава на північному заході Європи. Великобританія є однією з найбільших держав Європи, ядерна держава, постійний член Ради Безпеки ООН. Спадкоємиця Британської імперії, найбільшої держави в історії, що існувала в XIX-поч. XX ст. Вважається батьківщиною сучасної парламентської демократії. Форма правління - парламентарна монархія.

Столиця - місто Лондон, одне з найбільших міст Європи і найважливіший світовий фінансово-економічний центр.

Великобританія складається з чотирьох "історичних провінцій" (англ. countries, тобто "країни"): Англія. Північна Ірландія, Шотландія, Уельс. Останні три мають національні уряди з різним ступенем повноважень, розташовані у Белфасті, Единбурзі та Кардіффі відповідно. Зі Сполученим Королівством асоційовані Коронні землі, хоча вони й не є його частиною конституційно. Сполучене Королівство має 14 Заморських територій.

Форма адміністративно-територіального устрою: унітарна держава, хоча три з чотирьох історичних провінцій (окрім Англії) мають значну міру автономії. Держава займає острів Великобританія, північно-східну частину острову Ірландія, острови Англії, Уайт, Нормандські, Оркнейські, Гебридські, Шотландські та низку дрібніших островів. Західні береги Великобританії відкриті водам Атлантичного океану, а східні та південні, звернені до Західної Європи, омиваються Північним морем та неширокими протоками Ла-Манш і Па-де-Кале. Площа - 244,1 тис. км.

Населення - близько 60 млн осіб, етнічний склад: британці (81,5% англійці, 9,6% шотландці. 1,9% валлійці, 2,4% ірландці, 1,8% ольстерці), індійці, пакистанці, китайці, араби, африканці.

Державна мова - англійська.

Національна валюта - англійський фунт стерлінгів, 1 фунт стерлінгів - 100 пенсів. В обігу перебувають банкноти 5, 10, 20, 50 фунтів, монети 1, 5, 10, 50 пенсів.