Проблемы концепции нового государственного менеджмента
Характеризуя концепцию нового государственного менеджмента, обратим внимание на следующие основные проблемы:
соотношение политики и государственного менеджмента;
понятие «руководство» в новом государственном менеджменте;
рынок и государственный менеджмент;
новый подход к организации;
оценка деятельности государственного управления: эффективность. Соотношение политики и государственного менеджмента
Традиционно государственное управление строилось на предпосылке разделения между политикой и управлением. Считалось, что определение основных целей и задач государства, его политической стратегии относится к функциям политических органов государства, к которым прежде всего относились представительные органы и глава государства (впрочем, значимость политических функций главы государства зависит от формы государственного правления). Исполнение этих задач должно было осуществляться органами государственного управления. Хотя в действительности всегда существовала проблема ограничения государственного управления собственно исполнительскими функциями, так как органы государственного управления, бюрократия активно влияли на формирование политики, тем не менее основная задача формирования и функционирования органов государства строилась исходя из принципа разделения политики и управления.
Понятие «руководство» в новом государственном менеджменте
Новый государственный менеджмент в этом отношении отличается от теории государственно-административного управления. Хотя на поверхности он предстает как концепция неполитическая, тем не менее его внутреннее содержание имеет явно политические основания.
Во-первых, теоретически новый государственный менеджмент стремится избегать дихотомии политика / управление. Хотя в 80–90-е годы центр в изучении и преподавании государственного управления перемещается от кафедр политической науки к кафедрам и школам менеджмента, тем не менее значение политического акцента даже возрастает. В наиболее радикальном виде концепция нового государственного менеджмента затрагивает всю политическую систему как систему управления публичными делами. Ее фундаментальной предпосылкой выступает суждение о неэффективности всей современной политической системы. Как пишут Эндрю Грэй и Билл Дженкинс, «теория государственного менеджмента не является, следовательно, ни последовательной, ни нейтральной; скорее, она предоставляет другую политическую перспективу не только для структуры и функций публичных организаций, но и для политического базиса самого государственного сектора». Следует, однако, признать, что проблемы политики и управления в новом государственном менеджменте ставятся в соответствии со спецификой содержания этой отрасли знания.
Во-вторых, новый государственный менеджмент интересует скорее инициативное осуществление публичной / государственной политики (public policy–making), чем просто нормативная организация исполнения ее целей. «Аспектом рыночного видения государства, - подчеркивает Гай Питере, – является концептуализация способа, которым публичная политика осуществляется; в особенности, проблема подходящей роли карьерных государственных служащих в осуществлении политики». В этом отношении государственная администрация в целом, чиновничество рассматриваются не как простой исполнитель внешне выработанных решений, а как участник принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Отмеченная политизация государственной службы ставит, конечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентативности общественного интереса в его функционировании, но и политическая нейтральность бюрократически организованного управления не снимает эти проблемы.
В-третьих, наиболее популярным термином-концептом нового государственного менеджмента, с помощью которого, по мнению его разработчиков, снимается проблема дихотомии политики / управления, является понятие «руководство» (governance). Оно заменяет часто такие термины, как администрирование (administration), управление/правительство (government). Именно руководство является понятием, с помощью которого пытаются выразить особенность государственного менеджмента. Осборн и Гэблер в своей известной книге подчеркивают, что она «о руководстве, а не о политике». Это понятие лежит в основе понимания специфики предпринимательской модели государственного управления, но оно же как раз и отражает его политический характер. Прав Джордж Фредериксон, который говорит о том, что «любой серьезный исследователь управления государством, или публичной администрации, вероятно, сказал бы, что трудно, если не невозможно оторвать политику от руководства»
В-четвертых, политический аспект в концепции нового государственного менеджмента выражается и в том, что преимущественное внимание обращается на политическую роль высших административных чиновников. Они привлекают внимание даже большее, чем бюрократия или бюрократическая организация в целом. Традиционно государственное управление подобно его эквиваленту в частном секторе было посвящено, писал Дональд Кеттл, «организации как единице анализа; как она структурирована, какие процессы осуществляют администраторы и какие проблемы они решают; как в целом процесс может осуществляться более действенно». Но «недавнее движение за государственный менеджмент, по контрасту, основано на роли высших административных лидеров, обычно таких политических назначенцев, как министры или руководители агентств, и их стратегиях». Как свидетельствует Фредериксон, в движении за переосмысление управления государством «избираемые руководители исполнительной власти и уполномоченные государственные служащие вовлечены в «руление», в постановку «миссионерских целей» и в получение «результатов». Здесь все метафоры политической власти свидетельствуют о её переходе в руки избираемых руководителей исполнительной власти».
Новый государственный менеджмент противостоит концепции административного государства и использует для описания существа государственного управления понятие «руководство», а не «администрирование» или «управление / правительство». Подвижка в понятийном аппарате фиксируется явно: «Правительства (любого цвета) в изменяющейся обстановке должны, вероятно, сильнее искать непрямые сохраняющие возможность управления способы восстановления своего неотъемлемого долга защищать против внешней угрозы и внутреннего распада и достижения своих электорально легитимизированных политических программ; результат мог бы быть описан скорее как «руководство», чем как «управление / правительство». Будучи «публичной администрацией» в 70-е годы, став «публичной политикой и менеджментом» в 80-е, название дисциплины может хорошо звучать как «руководство» в 90-е». Хотя содержание термина «руководство» в целом ориентирует рассматривать деятельность государственного менеджера как общее управление вверенной ему областью государственных дел, тем не менее имеется ряд нюансов в его определениях, которые значимы и с той точки зрения, что они носят еще ограниченный характер. Сама концепция «руководства» приобретет свой завершенный характер в другой концепции управления – теории политических сетей. Обратим внимание здесь на некоторые из особенностей понятия «руководство» в новом государственном менеджменте.
Эволюция взглядов на институт государственной службы: от рациональной бюрократии М. Вебера до концепций «нового государственного менеджмента» и «поствеберианской бюрократии». Характеристика основных концепций организации государственной службы в передовых странах Запада. Взаимоотношение государственной службы и политики: системы распределения должностей на государственной службе. Основные отличия «spoil system» (системы распределения государственных должностей среди сторонников победившей партии) и «merit system» (системы распределения государственных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма). Характеристика основных тенденций развития института государственной службы за рубежом и анализ системы управления кадрами в государственных органах и организациях в США и Западной Европе. Впервые характеристику достоинствам бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.). Вебер выделил несколько типичных особенностей бюрократии: 1) специализация и разделение труда (каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации); 2) вертикальная иерархия (структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части; каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации); 3) четкие правила (деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления; эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации; правила могут видоизменяться, но в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени); 4) обезличенность взаимоотношений (в бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли; набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей). Бюрократическая структура вырастает вокруг видного лидера. Этот способ Веберопределил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков. По Веберу бюрократия получила судебную, фискальную, налоговую и иные функции, приобретя полный контроль над обществом. В 70-х годах XX века в мире начался кризис классической политико-административной модели управления. Он был обусловлен следующими причинами: - постоянный рост совокупной занятости и расходов на заработную плату в государственном секторе увеличивает нагрузку на бюджеты разных уровней; - слабая мотивация труда госслужащих и нехватка квалифицированного персонала приводят к снижению эффективности функционирования государственного аппарата; - развитие протекционизма и коррупции определяют низкий уровень общественного доверия к чиновникам и государственному аппарату в целом; - неспособность госаппарата реагировать на изменения вызывает операционную неэффективность и низкое качество государственных услуг. Осознание данного кризиса в условиях неразрывной связи демократии и производительности государственного сектора, когда правительства должны обеспечивать услуги и товары гражданам в точном соответствии со своими обещаниями, представляющими собой соглашения между избирателями и теми, за кого эти избиратели голосуют, привело к пересмотру ряда базовых принципов публичного управления и вызвало волну административных реформ, направленных на повышение эффективности и расширение функциональной способности государства. Появилась необходимость модернизировать государство так, чтобы скорость, прозрачность и подотчетность были глубоко встроены в механизмы функционирования его аппарата. В зарубежной науке и практике появились новые подходы к организации системы государственного управления, связанные с переосмыслением роли государства в жизни общества, коммерциализацией публичного сектора, функциональной трансформацией структуры правительства. загрузка... Одни из самых масштабных изменений в философии и парадигме государственного управления привнесла Концепция перестраивающегося правительства (Reinventing Government).Ее авторы Дэвид Осборн и Тэд Гэблер выдвинули следующие основные положения: - необходимость конкуренции между структурами, претендующими на предоставление услуг для правительства; - наделение местных сообществ большими полномочиями; - ориентация на конечный результат - измерение результатов деятельности и концентрация на них является одним из путей усовершенствования работы государственного аппарата; - ориентация на миссию вместо простого следования правилам имеет ряд преимуществ, в частности повышает инновационность и гибкость организационной структуры; - модель "сервисного государства" - представление граждан в качестве клиентов повышает ответственность и деполитизирует распределение средств между организациями госсектора, стимулирует инновации и дифференциацию услуг, приводит к меньшей расточительности в текущей деятельности госсектора; - упреждение проблем вместо их разрешения - долгосрочное планирование, упреждение и профилактика проблем обходятся дешевле, чем работа в "пожарном режиме"; - акцентирование госструктур на зарабатывании денег, а не их трате; - децентрализация деятельности правительства - наделение большими полномочиями служащих и создание проектных команд; - опора на рыночные механизмы в деятельности государственных структур; - государство должно выступать в качестве катализатора изменений в коммерческом и неправительственном (третьем) секторе в интересах решения общественных проблем. В рамках Концепции перестраивающегося государства особую популярность приобрели идеи нового государственного менеджмента (New Public Management), основные принципы которого можно сформулировать следующим образом: - использование в государственных учреждениях типа менеджмента, присущего частным фирмам, переход от бюрократического стиля руководства к большей гибкости и применению новых, в том числе электронных, технологий; - введение в государственный сектор конкуренции, понимание состязательности как ключевого фактора снижения издержек предоставления услуг и повышения их качества; - активное использование тендерных процедур и повышение эффективности за счет использования контрактных отношений как внутри государственного сектора, так и с частными организациями; - создание на базе государственных ведомств подразделений, в которых разделены интересы производства услуг и их предоставления гражданам и организациям; - практичное и профессиональное управление, включающее подотчетность и избирательный контроль со стороны вышестоящих государственных ведомств; - четкие стандарты и "измерители целей" результатов и эффективности функционирования подразделений; - ясные определения индикаторов успешности выполнения целей и задач, желательно в количественной форме; - контроль "на выходе": оценка результатов, а не процесса их получения; - увязка продвижения по службе, распределения ресурсов и вознаграждений с уровнем демонстрируемых результатов по достижению целей и повышению эффективности; - переход к обеспечению индивидуализированных (responsive) услуг гражданам и бизнесу; - повышение дисциплины, улучшение управления человеческими ресурсами и сокращение издержек. Широкое распространение принципов нового государственного менеджмента связывается с ростом недоверия граждан по отношению к власти. В исследованиях управленческих процессов возросла значимость политологического подхода. Отделение управления ресурсами от политики, которого придерживается Концепция нового государственного управления, в значительной степени бесперспективно. По мнению академика В. И. Жукова, «рыночные отношения не исключают государственное регулирование, не являются самоцелью, а под воздействием государства работают на развитие жизненных сил человека, повышение качества жизни людей". По мнению академика Л. В. Сморгунова, восстановление значимости политического аспекта государственного управления заключается в следующем - государственное управление рассматривается как функция общественной координации, выполнять которую призваны не только профессионалы-управленцы, но и структуры и институты гражданского общества; - государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии - важного ресурса выработки политико-управленческих решений; - основанием выработки политических и организационно-управленческих решений становится стремление к достижению общего блага, общего интереса, которые определяются и государством, и общественными участниками процесса; - никто не обладает правом узурпировать выражение общего интереса; - государственное управление как управление общественными делами подвергается оценке не только с точки зрения прагматических критериев эффективности, но включает политико-моральные критерии; - этический кодекс становится важной составной частью оценки управленческой деятельности; - процесс политико-управленческой деятельности становится насыщенным новыми формами и механизмами, включающими такие непривычные для прежних моделей составляющие, как общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии. Современное направление административных реформ описывается понятием governance,которое дало ЮНЕСКО. Governance - политическая, экономическая и административная деятельность, осуществляемая в рамках государственного управления, включая выражение гражданами своих интересов; а также реализация их прав и обязанностей. Фактически переход от концепции нового государственного менеджмента к описанию управленческой политики в категориях governance означает изменение методологических оснований теории и практики административных реформ. Общий смысл новой концепции состоит в том, что государственное управление становится менее жестким, детализированным и регламентированным Документы Программы развития ООН вводят термин Концепции "качественного управления" (good governance): "Governance можно рассматривать в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. Это понятие объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями. К характеристикам качественного управления относятся: - участие (все граждане обладают голосом в принятии решений - прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу); - верховенство закона (честность и беспристрастность правовых структур, которые обеспечивают соблюдение прав человека); - прозрачность (свобода информации; ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован); - способность к быстрому реагированию (все институты чутко реагируют на потребности граждан); - ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться); - справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние); - эффективность и рациональность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан); - подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав); - стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации). Понятие "демократическое управление" (democratic governance) рассматривается как развитие концепции качественного управления, которое используется в программах ООН, в частности, в Программе развития ООН (United Nations Development Programme - UNDP) для построения композитных индексов и сравнительной оценки развивающихся стран. Новый подход, получивший название "всецелое управление", предполагает достижение разными органами государственной власти единой цели в границах общей компетенции, в противоположность работе исключительно в пределах своей узкой компетенции. При постоянном сокращении государственных издержек качество предоставления государственных услуг должно постоянно повышаться. Концепция "всецелого управления" получила дальнейшее развитие в Концепции "сетевого управления", которая отводит электронным технологиям еще большую роль при создании современной цифровой инфраструктуры, обеспечивающей управление обществом. ИТ рассматриваются в качестве стратегического инструмента, способного объединить творческие усилия всего общества (государства, бизнеса, гражданского общества) для решения социальных проблем. В основе сетевого управления лежит систематическое обновление данных и обмен информацией, которая может быть полезной или необходимой для функционирования государства и предоставления государственных услуг гражданам. Концепция сетевого управления предлагает современный взгляд на решение проблемы координации процессов, происходящих не только внутри органов государственной власти, но и между ними, а также при взаимодействии с внешней средой. Современные ИТ имеют огромный потенциал для практического использования и развития идей сетевого управления. Они увеличивают скорость и эффективность взаимодействия всех элементов государственной системы; способствуют расширению количества и улучшению качества предоставляемых населению услуг; обеспечивают возможность мгновенного реагирования государства на запросы граждан, предоставляя услуги на основе исчерпывающей информации нескольких ведомств. Существуют два общепризнанных базовых способа комплектования государственного аппарата за рубежом: 1) система добычи (spoils system); 2) система заслуг (merit system). Они используются в практика управления Великобритании, США, Бразилии, Франции и некоторых других стран. Система добычи заключается в том, что победивший на выборах президент страны или лицо, совершившее государственный переворот и силой за хватившее власть, считает вполне заслуженным поставить на все государственные должности своих сторонников. Это оперативная и эффективная система захвата власти и ее удержания, но она недолговечна ввиду неспособности формируемого ею аппарата управления создать условия нормального функционирования экономики в государстве. Система заслугпредполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на организованных государством открытых и независимых конкурсах по выбору специалистов. Основным отличием системы заслуг от системы добычи является предъявление специальных требований к качествам государственного служащего, его квалификации в области государственного управления. При системе добычи квалификация госслужащего тоже является привлекающим фактором для руководителя государства, однако не не она является определяющим критерием. Более важным критерием в этом случае становится возможность руководителя осуществлять реальный контроль за таким лицом. Важным опытом, например, французской системы организации подготовки и отбора кадров госслужбы является обязательное получение специализированного образования наряду с общим образованием. Во Франции такое образование предоставляется в Национальной административной школе. Исторически система добычи возникла первой и применяется до сих пор, однако вектор исторического прогресса в этой сфере лежит в плоскости движения к системе заслуг. Начиная с реформ Маколея в Великобритании (1834 г.) мир постепенно перешел на более открытое, демократичное комплектование кадров государственной службы. Историче ски неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг складывался на примере развития этого процесса в США. Систему добычи в США ввел президент Д. Вашингтон, а его непосредственные преемники укрепляли ее. Доктрина президента США Джексона в 1829 г. гласила, что «все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться». Каждый следующий президент в США считал своим естественным правом после победы на выборах компенсировать затраты за счет своей близости к налогам и государственной казне. Для этого он назначал на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим избранием на выборах. Историческое развитие капитализма свободной конкуренции привело к его перерастанию в империалистическую стадию. На этой стадии должностные лица в государственном аппарате, не обладающие должной квалификацией, не могли создать контролируемые государством условия предпринимательства, которые способствовали бы успешному развитию частной инициативы и успеху частного предпринимателя. На внешних рынках частный предприниматель может лишь тогда добиться успеха, когда его поддерживают грамотные действия госаппарата. Эти действия касаются установления стандартов продукции, определения политики хозяйствования, регулирования труда, производства и обмена, наконец, правовой и физической защиты своих предпринимателей от проникновения предпринимателей других стран, обеспечения экспансии своих предпринимателей на рынки других стран, поскольку успешная эксплуатация иных народов является на империалистической стадии капитализма главным способом обогащения. Она же в силу закона неравномерности капиталистического развития является предпосылкой обязательного состояния войны в капиталистической системе хозяйствования. В общем, империалистическая стадия капитализма требует наличия квалифицированного государственного аппарата, а форму- ла президента Джонсона заслуженно терпит фиаско. Осознание необходимости перехода от системы добычи к системе комплектования, построенной на отборе наиболее способных и квалифицированных кадров претендентов на государственные должности было лишь первым шагом. Дальнейшие действия нуждались в психологическом толчке. Таким толчком в США послужили события 1881 года, когда в США в ре- зультате президентских выборов победил президент Д. А. Гартфилд. Счи- тая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государ- ственных должностей своих сторонников на выборах. Однако один из таких «своих» чиновников, Ч. Гито, оказался настолько неудовлетворенным но- вой своей должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США, и в 1883 г. здесь быт принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства, который, в сущности действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system). Внешними проявлениями системы заслуг были: • учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на госслужбу, своеобразного министерства, которое в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС; • претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности (в Англии известен при- ем экзаменации претендента, называемый «конкурсом ножа и вилки», а в США – проверка работника за трапезой, «деловой ленч»); • пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная комиссия УКС; • споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами кон- курсного производства. В некоторых случаях такой трибунал назна- чается ad hoc (т. е. специально для данного случая), например, 3 со- ветника в Великобритании. В Совет по защите системы заслуг в США (Merit System Protection Board) соответствующих лиц назначает Пре- зидент США сроком на 7 лет; • установлена классификация государственных должностей, постро- енная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом госслужащему для повышения его квалификации и продвижения по службе, что достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения. |