Глава 14

Советское государство и право

В период проведения

Новой экономической политики (1921-1929 гг.)

§ 1. Переход к новой экономической политике

Переход к новой политике был обусловлен, по словам В. И. Ленина, жесточайшим кризисом во всех областях жизнедеятельности государства. Для вывода народного хозяйства из разрухи, вызванной многолетней вой­ной, требовались срочные меры. Формы и методы руководства страной, присущие «военному коммунизму» (голое администрирование, прямое распределение и т. д.), в мирной обстановке не могли быть использованы. Пполрязверсткя. которую крестьянство терпело ч тпы иойны₁ тспррц rki-З.ЫВЯПЯ всеобщее неприятие имрн^{нп пня} яиипягч, причиной яитигппртгк-иу

выступлений. Ленин признавал, что по пути национализации торговли и

промышленности, по пути закрытия местного оборота зашли слишком да­леко и это было ошибкой, что продразверстка не есть «наилучшее с точки зрения социализма».

Поиск альтернативных методов управления экономикой был свя­зан с отказом от догматических представлений о принципах организации социалистического планового хозяйства как хозяйства, основанного на натуральных формах обмена и распределения продукции по приказам учетно-распределительных и административно-распорядительных орга­нов. Введение рыночных отношений, хозяйственного расчета сопровож­далось изменениями в области государственного строительства, рефор­мой правовой системы, реорганизацией системы государственных орга­нов, правоохранительных в том числе.

На развитие государства и права в 20-е гг. непосредственное воздейст­вие оказали и другие важные события: национально-государственное строи­тельство, образование Союза ССР, проведение курса строжайшей экономии и сокращения административно-управленческих расходов, изменение поло­жения страны на международной арене (установление дипломатических и торговых отношений с европейскими странами в 1-й половине 20-х гг. и провозглашение курса на изоляцию Советского государства во 2-й; надежды на мировую пролетарскую революцию в начале нэпа и переход к политике построения социализма в одной отдельно взятой стране) и др.

§2. Национально-государственное строительство. Образование ссср

Начавшееся сразу после Октябрьской социалистической революции самоопределение народов России, оформление в той или иной форме их национальной государственности продолжилось в период Гражданской войны и иностранной интервенции, новый импульс приобрело с переходом к мирному строительству.

В рамках РСФСР это происходило преимущественно в форме обра­зования новых автономных республик, автономных областей. Так, в 1920 г. возникли Карельская Трудовая Коммуна, Киргизская (позже Казахская) АССР, Вотская, Калмыкская, Марийская, Чувашская автономные области, в 1921 г. - Дагестанская и Горская автономные республики, автономная область Коми. В 1922 г. были образованы Якутская Автономная Республи­ка, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Монголо-Бурятская, Ойротская, Черкесская (Адыгейская), Чеченская автономные области, вос­становлена Крымская АССР. В отличие от предыдущего этапа национально-государственное строительство теперь осуществлялось не исключительно на национально-территориальном принципе, а с таким расчетом, чтобы эти образования обладали также экономической целостностью.

Нужно упомянуть о двух обстоятельствах, которые не имели непо­средственного отношения к социалистическому национально-государст­венному строительству, но которые нужно учитывать при рассмотрении вопроса о развитии форм государственного единства РСФСР. В 1920 г. на территориях Хивинского ханства и Бухарского эмирата, бывших до рево­люции под протекторатом Российской империи, возникли Хорезмская На­родная Советская Республика и Бухарская Народная Советская Республи­ка, с которыми РСФСР поддерживала тесные связи. В ходе начавшегося с середины 20-х гг. национально-государственного размежевания их на­роды вошли в состав образованных в Средней Азии советских социалисти­ческих республик.

В связи с тем, что Дальний Восток был оккупирован японскими вой­сками, чтобы избежать столкновения, Советское государство пошло на создание в 1920 г. буферной Дальневосточной республики (ДВР). 27 апре­ля 1921 г. Учредительное собрание ДВР приняло Конституцию. После ос­вобождения Дальнего Востока Красной Армией Народное собрание ДВР 14 ноября 1922 г. постановило передать власть Советам, отменило Консти­туцию и все законы ДВР и обратилось во ВЦИК с просьбой присоединить Дальний Восток к РСФСР. 15 ноября территория ДВР включена в состав РСФСР.

В нормативно-правовых актах, регламентировавших взаимоотноше­ния автономных республик с РСФСР, оговаривалось, что руководство необъединенными наркоматами (к их числу относились и народные комис­сариаты внутренних дел) находится в исключительном ведении автоном­ных республик. В ходе районирования, с включением автономных респуб­лик в состав краев или областей, этих полномочий автономные республики были, по существу, лишены.

Автономные области по своему статусу приравнивались к губерниям.

Согласно Конституции РСФСР 1925 г. каждая автономная республи­ка могла иметь свой Основной закон, который должен был приниматься на съезде Советов той или иной республики, затем представляться на утвер­ждение ВЦИК и на окончательное утверждение вноситься на Всероссий­ский съезд Советов. Проекты конституций рассматривались специально созданной комиссией Президиума ВЦИК, но ни один из них не был ею одобрен и передан на утверждение ВЦИК.

Если национально-государственное строительство в рамках РСФСР протекало в ранее установленных, прошедших проверку временем формах, то развитие отношений между независимыми советскими республиками привело к созданию нового федеративного государства¹. Как известно, за годы войны между независимыми советскими республиками сложился во­енный союз. С переходом к мирному строительству упрочение государст­венно-правовых связей этих республик стало одной из насущных задач. Для интеграции имелись все предпосылки. Тесные народно-хозяйственные связи, сложившиеся на базе разделения труда между отдельными региона­ми еще в дореволюционной России, не были утрачены за годы войны. Только на их основе каждая независимая советская республика могла рас­считывать на восстановление хозяйства.

По окончании Гражданской войны и иностранной интервенции инте­грационные процессы еще более углубились. В 1921-1922 гг. были объе­динены транспорт и связь республик, органы внешней торговли, создан единый бюджет, что повлекло введение единой налоговой и денежной сис­темы и т. д. Важно, что соответствующие государственные органы РСФСР начинали играть роль общесоюзных (СТО, Наркомат финансов РСФСР), представители республик участвовали в работе высших органов власти РСФСР (IX и X Всероссийские съезды Советов, избранный IX съездом Со­ветов ВЦИК). Совнарком РСФСР, многие наркоматы и ведомства респуб­лики также приобрели черты общефедеративных органов. РСФСР пред­ставляла интересы других республик (по их просьбе или согласию) на ме­ждународной арене. Первый хозяйственный план, принятый VIII Всерос­сийским съездом Советов в декабре 1920 г., - план ГОЭЛРО - касался не только РСФСР, но и других республик.

В числе предпосылок объединения независимых республик следует назвать также складывание единой правовой базы. Этому способствовала практика так называемой «регистрации», когда ЦИК той или иной респуб­лики прямо вводил своим актом в действие соответствующий акт РСФСР. Чаще та или иная республика принимала свои законы на основе актов РСФСР.

В республиках существовала единая по своей сущности политиче­ская основа - Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, еди­ная правящая партия, строившаяся на строго централизованной основе.

Нужно принимать в расчет и социально-психологический аспект. За годы Гражданской войны и иностранной интервенции народы бывших окраин империи увидели, какое будущее их ждет без союза с Россией.

Таким образом, реально существовавшие между независимыми со­ветскими республиками отношения означали их единение с признанием первенства РСФСР; по правовой природе отношения республик с РСФСР

были федеративными, которые, однако, не нашли четкого единообразного оформления. В то же время в некоторых сферах жизнедеятельности взаимотношения между республиками и РСФСР отошли от зафиксирован­ных в договорах и соглашениях положений, стали расцениваться респуб­ликами как ущемление их прав, сведение их до уровня автономий. Поэто­му в марте 1922 г. Украина, а в июле Закавказская Федерация поставили вопрос о взаимоотношениях с Российской Социалистической Федератив­ной Советской Республикой.

Реальные отношения республик с РСФСР, конечно же, учитывались при решении вопроса, в какую правовую форму облечь союз республик. Фактические отношения и послужили основанием для выдвижения идеи автономизации, которую поддержали многие республики, она легла в ос­нову решений Комиссии ЦК РКП(б) 23-24 сентября 1922 г. Предложенный комиссией проект решения о взаимоотношениях РСФСР с другими совет­скими республиками сохранял и усиливал преимущественное положение РСФСР (§ 1 проекта предусматривал «вступление» других республик в РСФСР).

С другим предложением, основывавшимся на принципе равноправия республик, выступил В. И. Ленин. Идея новой федерации, куда как равно­правные члены входят РСФСР и другие республики, была им обоснована в письме в Политбюро 26 сентября 1922 г.¹ Входящие в состав нового союз­ного государства республики, оставаясь суверенными, должны были пере­дать некоторые сферы правления в ведение федерации.

Это предложение в октябре 1922 г. было одобрено Пленумом ЦК РКП(б), принявшим решение об объединении РСФСР, УССР, БССР и Закавказской Федерации в Союз Советских Социалистических Респуб­лик. Их съезды Советов также поддержали это предложение.

30 декабря 1922 г. состоялся I съезд Советов СССР, принявший Дек­ларацию об образовании СССР и Договор об образовании СССР. В Декла­рации подчеркивалось, что «само строение Советской власти, интернацио­нальной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы Советских Республик на путь объединения в одну социалистическую семью».

Договор об образовании Союза ССР разграничивал компетенцию союзного государства и вошедших в его состав республик, определял сис­тему высших общефедеративных органов. Верховным органом страны яв­лялся съезд Советов СССР, а между съездами - Центральный Исполни тельный Комитет СССР, который избирался из представителей союзных республик пропорционально населению каждой в составе 371 члена. ЦИК СССР избирал Президиум, который возглавляли четыре председа­теля ЦИК (по числу союзных республик - председатели их ЦИК). Прези­диум ЦИК являлся высшим органом власти Союза в период между сессия­ми ЦИК СССР. Исполнительным органом ЦИК Союза ССР являлся Совет Народных Комиссаров СССР.

Съезд принял тексты Декларации и Договора в основном и передал их на рассмотрение ЦИК союзных республик. Он поручил ЦИК СССР с учетом полученных от республик отзывов утвердить Декларацию и Дого­вор, ввести их в действие и представить их на окончательное утверждение Второго съезда Советов СССР.

В ходе работы над юридическим оформлением образования Союза ССР было решено разработать и принять Конституцию СССР, хотя пред­ставители Украины и Грузии предлагали ограничиться разработкой Дого­вора (что с правовой точки зрения придавало новому союзу характер ско­рее конфедерации, а не федерации). После всестороннего обсуждения на разных уровнях проекта 6 июля 1923 г. вторая сессия ЦИК СССР одобрила проект Конституции и постановила: 1) утвердить Конституцию Союза ССР и немедленно ввести ее в действие; 2) внести принятый сессией текст Кон­ституции на окончательное утверждение Второго съезда Советов СССР. Здесь же было образовано Правительство Союза ССР - Совет Народных Комиссаров СССР.

Создание Союза Советских Социалистических Республик явилось событием, повлиявшим не только на развитие отечественного государства и права, но и на весь ход мировой истории.

13 июля 1923 г. Президиум ЦИК СССР принял обращение ко всем народам и правительствам мира, в котором сообщалось, что высшие орга­ны государственной власти и государственного управления нового госу­дарства сформированы и приступили к своей деятельности. В обращении особо оговаривалось, что отнесенные к ведению союзных республик во­просы остаются в их исключительной компетенции.

Конституционное строительство активно продолжалось. На второй и третьей сессиях ЦИК СССР первого созыва были приняты постановления: «О Совете Труда и Обороны Союза ССР», «О Государственном банке Союза ССР», «О Центральном статистическом управлении Союза ССР», Положение о Центральном Исполнительном Комитете Союза ССР, Поло­жение о Верховном суде Союза Советских Социалистических Республик, Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР.

Состоявшийся в январе 1924 г. II Всесоюзный съезд Советов утвер­дил Конституцию СССР. Она состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР.

Основной закон относил к компетенции верховных органов власти Союза ССР такие жизненно важные вопросы, как, например: представи­тельство Союза в международных сношениях, ведение всех дипломатиче­ских сношений, заключение политических и иных договоров с другими го­сударствами; изменение внешних границ Союза, урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками; заключение догово­ров о приеме в состав Союза новых республик; объявление войны и за­ключение мира; заключение внешних и внутренних займов Союза ССР и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик; ратифика­ция международных договоров; руководство внешней торговлей и уста­новление системы внутренней торговли; руководство транспортным и почтово-телеграфным делом; организация и руководство Вооруженными Силами; установление общего плана народного хозяйства Союза; определе­ние отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение; заключение концессионных договоров (общесоюзных и от имени союзных республик), утверждение единого госу­дарственного бюджета Союза ССР, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов; уста­новление основ судоустройства и судопроизводства, гражданского и уго­ловного законодательства; установление основных законов о труде; право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза и другие вопросы.

Согласно Конституции СССР суверенитет союзных республик огра­ничивался лишь в пределах, определенных Основным законом, и по пред­метам, отнесенным к ведению Союза. Охрана суверенных прав республик возлагалась на СССР. Вместе с тем Союз ССР наделялся правом отменять постановления верховных органов союзных республик, если они противо­речили союзной Конституции, а также право разрешать возникающие ме­жду республиками споры.

Союзные республики наделялись правом свободного выхода из СССР. Конституция гласила, что для изменения, ограничения или отмены свободы выхода из Союза ССР необходимо согласие всех входящих в него республик.

Высшим органом власти являлся Всесоюзный съезд Советов, в про­межутках между съездами - Центральный Исполнительный Комитет СССР, а между его сессиями - Президиум ЦИК.

Всесоюзный съезд Советов формировался на тех же основах, что и Всероссийский съезд Советов: из представителей городских Советов и Сове­тов городских поселений из расчета 1 депутат на 25 тыс. избирателей, а пред­ставителей губернских съездов Советов - I депутат на 125 тыс. жителей.

Очередные съезды Советов СССР созывались ЦИК СССР один раз в год. Чрезвычайные могли созываться по инициативе ЦИК СССР, по требо­ванию одной из его палат или двух союзных республик Конституция СССР 1924 г. отнесла к исключительному ведению съезда Советов только утверждение и изменение основных начал Основ­ного закона. В каждодневной государственно-правовой практике верхо­венство представительных органов власти проявлялось в том, что они принимали к своему рассмотрению и другие вопросы, имевшие важное значение. Всесоюзные съезды рассматривали перспективы развития про­мышленности, сельского хозяйства, заслушивали доклады о состоянии армии и пр.

В период между Всесоюзными съездами Советов высшую государ­ственную власть осуществлял Центральный Исполнительный Комитет СССР, избиравшийся съездом Советов и несший перед ним ответствен­ность за свою работу.

Центральный Исполнительный Комитет СССР состоял из двух равно­правных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Союзный Совет избирался непосредственно Всесоюзным съездом Советов из пред­ставителей союзных республик пропорционально населению каждой (т. е. крупные республики получали преимущество) - всего 414 человек. Совет Национальностей формировался из представителей союзных и автономных республик (по 5 от каждой), по одному от каждой автономной области РСФСР. Персональный состав Совета Национальностей утверждался съез­дом Советов СССР.

Даже в случае совместных заседаний палаты голосовали раздель­но. Возникавшие между ними разногласия палаты устраняли через со­гласительные комиссии. Если же их работа не приносила результатов, то вопрос переносился на совместное заседание палат, а по требованию од­ной из палат - на разрешение очередного или внеочередного съезда Со­ветов СССР.

ЦИК СССР работал сессионно. Очередные сессии должны были со­бираться три раза в год. До 1925 г. определенная Конституцией СССР оче­редность созыва ЦИК СССР выдерживалась, а затем стала нарушаться. Председателями его являлись председатели президиумов ЦИК союзных республик, выполнявшие эти обязанности поочередно.

В перерывах между сессиями союзного ЦИК законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР являлся формировавшийся на сессии ЦИК Президиум ЦИК (в него в полном со­ставе входили члены Президиумов обеих палат ЦИК - по семь человек, еще семеро избирались сессией ЦИК). Роль этого постоянно действо­вавшего органа последовательно повышалась, в том числе и вследствие удлинения перерывов между сессиями ЦИК СССР. Президиум ЦИК СССР наделялся правом приостанавливать и отменять постановления союзного правительства, приостанавливать решения съездов Советов союзных республик, отменять постановления республиканских ЦИК. Он мог издавать декреты, постановления, распоряжения (за исключением определяющих общие нормы политической и экономической жизни), рас­сматривать и утверждать проекты постановлений, вносимых СНК СССР, отдельными ведомствами или высшими органами власти союзных респуб­лик. При Президиуме ЦИК СССР создавались различные комиссии и ко­митеты.

Согласно Конституции СССР, ЦИК наделялся правом издавать ко­дексы, постановления и распоряжения, объединял всю работу по законода­тельству и управлению Союзом. Все нормативно-правовые акты, опреде­лявшие общие нормы политической и экономической жизни страны, вно­сившие «коренные изменения в существующую практику государственных органов Союза ССР», подлежали обязательному рассмотрению и утвер­ждению ЦИК СССР».

Высшим исполнительным и распорядительным органом являлся Со­вет Народных Комиссаров СССР. Формирование его происходило на пер­вой сессии ЦИК СССР каждого созыва. Статус правительства был опреде­лен Конституцией и Положением о СНК СССР от 12 ноября 1923 г. СНК СССР издавал декреты и постановления, которые могли быть приос­тановлены и отменены ЦИК СССР и его Президиумом, а ЦИК и Прези­диумы ЦИК союзных республик могли их опротестовать в Президиум ЦИК СССР.

Совнарком СССР руководил общесоюзными и объединенными нар­коматами. Ему поручалось предварительное рассмотрение проектов декре­тов и постановлений, вносимых на утверждение ЦИК или Президиума ЦИК СССР, а также вопросов, которые ЦИК и Президиум ЦИК СССР пе­редавали на его рассмотрение.

В состав Совнаркома СССР входили: общесоюзные наркоматы -иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сооб­щения, почт и телеграфов; объединенные (союзно-республиканские по бо­лее поздней терминологии) наркоматы - продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции и ВСНХ. С совещательным голосом в за­седаниях правительства участвовали представители союзных республик, члены ЦИК СССР, председатели ЦСУ и ОГПУ, председатели СНК союз­ных республик. По решению СНК Союза ССР к его работе могли привле­каться и другие лица.

Союзный Совнарком активно участвовал в нормотворческой работе: принимал соответствующие акты самостоятельно, вносил законопроекты в Президиум ЦИК СССР. Так, в 1927 г. подавляющая масса - около 80% -законопроектов, рассмотренных Президиумом ЦИК СССР, поступили из СНК СССР.

Все остальные отрасли государственного управления находились в исключительном ведении союзных республик. Там создавались наркома ты: земледелия, юстиции, внутренних дел, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, внутренней торговли.

Хотя ни Договором об образовании СССР, ни Конституцией СССР не предусматривалось создание СТО СССР, Совнарком Союза ССР поста­новлением от 17 июля 1923 г. образовал такой орган, а 21 августа утвердил Положение о СТО СССР. Положение гласило, что СТО создается «в целях осуществления хозяйственных и финансовых планов Союза, корректиро­вания их в соответствии с экономической и политической обстановкой, а также в целях ближайшего руководства наркоматами в области хозяйст­венных мероприятий и в области мероприятий по обороне».

В числе учреждений, состоявших при СТО СССР, Положение назы­вало Государственную плановую комиссию - Госплан, задачей которого являлось согласование планов народного хозяйства советских республик, создание союзного перспективного плана государственного хозяйства на основе утвержденного IX Всероссийским съездом Советов плана электри­фикации, вместе с тем для разработки на основе единого хозяйственного плана календарных годовых планов, а также в целях систематического на­блюдения за проведением означенного единого плана и регулирования всего народного хозяйства в целом.

Роль Госплана из года в год возрастала. Проведенная по результатам обследования НК РКП в 1927 г. реорганизация Госплана существенно по­высила его значение как организатора общегосударственного планирова­ния. В 1928 г., как известно, был принят первый пятилетний план развития народного хозяйства СССР.

Еще одной комиссией СТО СССР была Комиссия по внутренней торговле СССР, образованная в мае 1922 г. Согласно Положению о данной Комиссии она регулировала вопросы внутренней торговли на всей терри­тории Союза, осуществляла общее руководство учреждениями, призван­ными способствовать развитию торгового оборота: биржами, ярмарками и т. п. Развитие торговли достаточно скоро привело к преобразованию на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 9 мая 1924 г. названной Комиссии в объединенный Народный комиссариат по внутренней торговле СССР. Одновременно был ликвидирован Наркомат продовольствия СССР, а его аппарат передавался в Наркомат внутренней торговли Союза ССР. В ноябре 1925 г. Наркомвнуторг СССР был слит с Наркомвнешторгом в единый Наркомат внешней и внутренней торговли.

При Совете Труда и Обороны СССР состояла также Государственная арбитражная комиссия для разрешения имущественных споров предпри­ятий обобществленного сектора.

Состав Союза ССР не оставался неизменным. Число союзных рес­публик увеличилось в ходе национально-государственного размежевания Средней Азии, которое началось во 2-й половине 1924 г. В результате бы ли образованы: Узбекская Советская Социалистическая Республика (в ее состав вошли населенные узбеками районы бывшей Туркестанской АССР, Бухары и Хорезма), Туркменская ССР и Таджикская АССР в составе Уз­бекской ССР, а также две автономные области: Кара-Киргизская (в составе РСФСР) и Кара-Калпакская (в составе Киргизской АССР¹, которая входила в РСФСР). В соответствии с этим III Всесоюзный съезд Советов внес из­менения в Конституцию СССР.

В 1926 г. была создана Киргизская автономная республика, а в 1929 г. Третий Чрезвычайный съезд Советов Таджикистана принял реше­ние о преобразовании Таджикской АССР в союзную республику.