Земельное право

Основным нормативно-правовым актом, регулировавшим земельные отношения, являлось «Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», принятое ВЦИК в феврале 1919 г.

Положение устанавливало, что вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании ока ни состояла, считалась единым государственным фон­дом, который находился в распоряжении народных комиссариатов и под­ведомственных им органов власти.

Положение о землеустройстве ориентировало на постепенное обоб­ществление землепользования, т. е. создание коллективных форм хозяйст­ва. Единоличное землепользование рассматривалось как проходящее и от­живающее. Коллективные формы хозяйства пользовались льготами при проведении землеустройства. Внеочередные землеустроительные работы проводились при отводе земель для совхозов и сельскохозяйственных коммун. После них земли отводились артелям, товариществам по совмест­ной обработке земли, а затем единоличникам. Совхозы и коммуны рас­сматривались как наиболее эффективные формы коллективного земле­пользования, способные поднять производительность сельского хозяйства.

Положение о социалистическом землеустройстве отграничивало сельскохозяйственные земли от земель специального назначения: город­ских, поселковых, культурных, земель, занятых промышленными пред­приятиями. Земли специального назначения не могли передаваться в еди­ноличное пользование.

Советское государство всемерно способствовало развитию коллек­тивных хозяйств, хотя и не форсировало их создание. Тем не менее в 1920 г. в РСФСР насчитывалось более 10 тыс. таких хозяйств. Важное зна чение придавалось созданию устойчивости трудового крестьянского зем­лепользования с целью повысить материальную заинтересованность еди­ноличных крестьянских хозяйств. Для этого ограничивалось применение принципа уравнительного землепользования, введенного Декретом о зем­ле. 30 апреля 1920 г. был издан декрет СНК РСФСР «О переделах земли», который указывал, что частые переделы земли, проводившиеся в общест­вах с общинной формой землепользования, «сопровождаются понижением производительности сельского хозяйства». Декрет запрещал производство полных переделов земли.

Декрет СНК РСФСР от 27 мая 1920 г. «Об увеличении размера зем­лепользования в трудовых хозяйствах» оставлял в хозяйствах, ведущих интенсивное земледелие без применения наемного труда, то количество земли, которое фактически имелось в его пользовании.

Уголовное право

Советское уголовное право в годы Гражданской войны и интервен­ции развивалось по двум направлениям: 1) разрабатывались новые нормы, направленные на пресечение наиболее распространенных и опасных пре­ступлений - контрреволюционных деяний, спекуляции, должностных пре­ступлений, дезертирства и т. д.; 2) были начаты работы по кодификации норм уголовного права.

В 1918-1920 гг. издается целый ряд нормативно-правовых актов, каравших участников контрреволюционных выступлений, спекулянтов, дезертиров. Декрет ВЦИК от 20 июля 1919 г. «Об изъятиях из общей под­судности в местностях, объявленных на военном положении» усиливал ответственность за государственную измену, шпионаж, укрывательство изменников и шпионов.

К числу особо опасных преступлений относилось дезертирство, под­рывавшее боеспособность Красной Армии. Постановление Совета рабоче-крестьянской обороны от 25 декабря 1918 г. «О дезертирстве» предусмат­ривало возможность применения к дезертирам различных мер наказания вплоть до расстрела.

В условиях скудности материальных ресурсов в стране хищения го­сударственного имущества, спекуляция, другие злоупотребления рассмат­ривались как тяжкие преступления. Самые строгие меры наказания за та­кие преступления предусматривал декрет СНК РСФСР от 21 октября 1919 г. «О борьбе со спекуляцией, хищениями в государственных складах, подлогами и другими злоупотреблениями по должности в хозяйственных и распределительных органах».

Вооруженное противостояние на фронтах Гражданской войны усу­гублялось различного рода эксцессами в тылу (антисоветские заговоры,

мятежи и т. д.). В этих условиях стали изменяться меры прямой репрессии: Как уже отмечалось выше, право прямой репрессии получило ВЧК. К ме­рам прямой репрессии относился и институт заложников. Он рассматри­вался как временная мера, введенная в связи с покушением на советских руководителей (убийство В. Володарского, М. С. Урицкого, ранение В. И. Ленина), массовыми убийствами рабочих и крестьян, заговорами против Советской власти. В постановлении V Всероссийского съезда Со­ветов (ноябрь 1918 г.) говорилось: «Освободить от заключения всех за­ложников, кроме тех из них, временное содержание которых необходимо как условие безопасности товарищей, попавших в руки врагов». В. И, Ле­нин рассматривал институт заложников как одно из средств противостоя­ния белогвардейских восстаний и террористических актов: «Я рассуждаю трезво и категорически: что лучше - посадить в тюрьму несколько десят­ков или сотен подстрекателей, виновных или невиновных, сознательных или несознательных, или потерять тысячи красноармейцев и рабочих? -Первое лучше. И пусть меня обвинят в каких угодно смертных грехах и нарушениях свободы - я признаю себя виновным, а интересы рабочих вы­играют»¹.

Первым кодифицированным актом норм советского уголовного пра­ва являлись Руководящие начала по уголовному праву РСФСР, принятые Народным комиссариатом юстиции 12 декабря 1919 г. Содержание Руко­водящих начал показывает, что новая советская доктрина уголовного пра­ва только зарождалась. Отсюда наличие, как правило, общих формулиро­вок, в которых еще слабо выражено классовое, пролетарское начало, что впоследствии стало предметом критики.

Руководящие начала содержали нормы Общей части уголовного кодекса. Преступление рассматривалось как «нарушение порядка общественных отношений, охраняемого уголовным правом», как «действие или бездействие, опасное для данной системы общественных отношений». Уголовная ответственность по Руководящим началам наступала с 14 лет.

Наказание преследовало цель охраны общественного порядка от со­вершившего преступление или покушавшегося на совершение такого и от будущих возможных преступлений как для данного лица, так и для других лиц. Являясь мерой оборонительной, а не возмездной, наказание должно быть целесообразно и в то же время совершенно лишено признаков мучи­тельства и не должно было причинять преступнику болезненных и лишних страданий. Руководящие начала предусматривали широкий круг наказа­ний, включавших юридические санкции и меры общественного воздей­ствия. §6. Альтернативные государственные образования

Альтернативные (антисоветские, антибольшевистские) государст­венные образования имели много общего, но вместе с тем существенно отличались друг от друга. Объединяло их кроме ясно выраженной поли­тической цели - свержение власти большевиков - стремление восстано­вить государственность на основах, заложенных буржуазно-демократи­ческой революцией 1917 г. Формирование данных образований протека­ло в разных условиях, что обусловило различия в составе «белых» пра­вительств, в государственном механизме (в частности, наличие или от­сутствие представительных органов), в степени влияния на государст­венно-правовую жизнь военных властей и союзнической военной адми­нистрации и др.

В учредительных актах объявлялось, как правило, что власть будет строиться на демократических принципах, провозглашенных Февральской революцией 1917 г. Такая позиция предопределила заимствование госу­дарственного механизма, существовавшего при Временном правительстве. Вместе с тем в него вносились коррективы, обусловленные как военной обстановкой, так и борьбой политических сил, олицетворявших белое (анти­большевистское) движение.

Большинство альтернативных правительств поддерживали лозунг созыва Всероссийского Учредительного собрания, а в ряде мест именно бывшие члены Учредительного собрания и стали практическими создате­лями новой государственности. Прежде всего, это относится к Поволжью, где летом 1918 г. власть перешла к эсеровскому по составу Комитету чле­нов Учредительного собрания (Комуч), который получил полномочия за­конодательного органа. Исполнительную власть осуществлял Совет управляющих ведомствами. Последние являлись органами отраслевого управления.

Партийный состав Комуч во многом определил проводившуюся им политику: хотя юридически ничтожными были объявлены отдельные дек­реты Советской власти, денационализировались банки, промышленные предприятия, провозглашалась свобода торговли, в то же время не были ликвидированы Советы рабочих депутатов, не отменилась социализация земли, не было восстановлено помещичье землевладение.

Активную роль в формировании государственности члены Учреди­тельного собрания сыграли в Северной области. 2 августа 1918 г. в г. Ар­хангельске с помощью союзников было образовано Верховное управление, обладавшее полномочиями высшего органа законодательной и исполни­тельной власти в регионе. Отраслевыми органами являлись управления: торговли и промышленности, труда, финансов, юстиции, внутренних дел, земледелия, а также военный отдел.

После неудавшейся попытки военного переворота вместо Верховно­го управления было сформировано Временное правительство Северной области.

Наиболее важным новшеством стало введение в состав правительст­ва генерал-губернатора. В его ведении постепенно сосредоточивалось ру­ководство иностранными делами, путями сообщения, военным министер­ством, военного тылового управления, что открывало путь к установлению военной диктатуры.

Роль законосовещательного органа выполнял Совет при Главноко­мандующем. Он состоял из управляющих отделами Временного прави­тельства, председателя финансово-экономического Совета области (он же глава госбанка), председателя губернской земской управы и городского головы г. Архангельска.

Исторические особенности развития заселенных казаками террито­рий Дона, Кубани, Терека обусловили специфику сложившейся там в годы Гражданской войны государственности. Прежде всего, следует отметить, что система управления этими территориями заметно отличалась от обще­принятой еще при царской власти (так, область Кубанского войска управ­лялась по Учреждению особенному). После Февральской революции Кубань предприняла шаги к автономии, формированию собственных пред­ставительных органов. Уже весной 1917 г. кроме выборного Войскового атамана там начала действовать Кубанская Краевая рада. Традиционно на выборных началах формировалась и местная власть.

В связи с тем, что после Октябрьской революции комиссар Времен­ного правительства сложил с себя полномочия, Войсковой атаман осуще­ствление государственной власти на Кубани принял на себя, а в начале де­кабря 1917 г. Кубанская Чрезвычайная краевая рада приняла Временное положение об управлении Кубанским краем - Основной закон (Конститу­цию) Кубани.

Положение закрепляло многие демократические принципы организа­ции власти в Кубанском крае (так официально в Основном законе именова­лась Кубань как субъект Российского федеративного государства). Законо­дательная власть принадлежала Краевой и Законодательной радам, а испол­нительная - Войсковому атаману и Кубанскому краевому правительству.

Краевая рада созывалась по инициативе Войскового атамана или по решению Законодательной рады, принятому большинством в 7₃ всех ее членов, для решения наиболее важных вопросов: избрания Войскового атамана; рассмотрения и утверждения законов, вносящих изменения во Временное положение об управлении краем, т. е. Конституцию; рассмот­рения вопросов, вносимых: а) Войсковым атаманом; б) Законодательной радой, по постановлению 7з всех ее членов; в) самой Краевой радой во время ее сессии.

В отличие от Краевой Законодательная рада должна была избираться сроком на три года на основании особого закона, который надлежало при­нять Краевой раде. Первый состав (80 человек) Законодательной рады был избран сроком на один год не населением края, а Чрезвычайной краевой радой созыва 28 октября 1918 г. из числа ее членов.

Законодательная рада наделялась широкими полномочиями: она за­конодательствовала по всем вопросам, не отнесенным к ведению Краевой рады; могла поручить краевому правительству разработку соответствую­щих законопроектов на принятых ею основаниях; рассматривала и утвер­ждала краевой бюджет; утверждала проекты правительственных займов; определяла контингент подлежащих ежегодному призыву на военную службу лиц; утверждала договоры с другими государствами, государст­венными образованиями и областями; могла направлять запросы и вопро­сы Кубанскому краевому правительству, т. е. наделялась правом парла­ментского контроля.

Анализ Временного положения позволяет заключить, что в Кубан­ском крае сложилась парламентская республика. Согласно Основному за­кону Войсковой атаман избирался Краевой радой, устанавливалась ответ­ственность правительства перед Законодательной радой, а выраженный ею простым большинством голосов вотум недоверия влек отставку прави­тельства.

Закон обеспечивал независимость народных избранников, в частно­сти путем предоставления им гарантий парламентской неприкосновенно­сти.

Главой Кубанского края и Кубанского казачьего войска в соответст­вии с Временным положением являлся кубанский Войсковой атаман. Он издавал указы о созыве или перерыве сессии Законодательной рады по своей инициативе или по ее постановлению. Он «приглашал» председателя краевого правительства и назначал членов последнего из предложенных ему председателем правительства кандидатур. Он обладал правом назна­чения на все военные и гражданские должности, правом относительного вето и правом законодательной инициативы, однако его акты нуждались в контрассигнации председателя правительства или отдельных его членов.

По закону судебная власть осуществлялась независимыми судами.

В соседней Донской области государственность сложилась в иных формах. По инициативе Временного донского правительства, сформиро­ванного в ходе развернувшейся борьбы с Советской властью, был созван «Круг спасения Дона», в который кроме членов правительства вошли де­легаты от казачьих станиц и войсковых частей. На первом заседании (28 апреля - 5 мая 1918 г.) «Круг» объявил себя верховной властью, при­нял Конституцию и избрал Войскового атамана, которому и передал всю полноту власти на территории Всевеликого войска Донского.

По Конституции Войсковому атаману принадлежала власть управ­ления «во всем ее объеме». Он формировал правительство - Совет управляющих отделами - и назначал его председателя. Издаваемые ата­маном Основные приказы и распоряжения скреплялись председателем Совета, управляющими отделами. Атаман утверждал подготовленные в соответствующих отраслевых управлениях и одобренные Советом управляющих законопроекты. Широкими полномочиями он обладал в военной области.

Представительным органом во Всевеликом войске Донском являлся Большой Войсковой круг.

Как видно, на Дону сформировался авторитарный политический ре­жим, что объяснялось потребностями военного времени. Еще дальше в ог­раничении демократических начал пошли на территориях, контролиро­вавшихся Добровольческой армией. Закрепившись в Ставропольской и Черноморской губерниях, в августе 1918 г. она приступила к налаживанию гражданского управления подконтрольной местностью. Командующий Добровольческой армии генерал М. В. Алексеев принял на себя функции Верховной власти. При нем было образовано правительство - Особое со­вещание, перед которым была поставлена задача разработки всех вопро­сов, связанных с восстановлением органов государственного управления и самоуправления, подготовки временных законопроектов по всем отраслям государственного устройства и т. д.

Особое совещание объединяло органы отраслевого управления -11 отделов, в том числе: государственного устройства, внутренних дел, юстиции, народного просвещения и контроля. Отделы возглавлялись управляющими, назначавшимися Верховным руководителем армии. Управляющие обладали правом законодательной инициативы по вопро­сам своего ведомства. Подготовленные ими законопроекты вносились на рассмотрение Особого совещания с разрешения председателя послед­него.

После смерти Алексеева в конце сентября 1918 г. А. И. Деникин принял звание Главнокомандующего Добровольческой армии, объеди­нив власть командования и управления. Сложившаяся в результате сис­тема власти была также закреплена «Конституцией» - Временным по­ложением об управлении областями, занимаемыми Добровольческой армией, утвержденным А. И. Деникиным. Власть Главнокомандующего объявлялась неограниченной, хотя и временной. Для содействия в зако­нотворчестве и управлении при нем состояло Особое совещание, куда входили управляющие отделами и назначенные Деникиным лица. В Особом совещании обсуждались все законопроекты, все важные пра­вительственные мероприятия, предложения о замещении ответственных чиновничьих должностейЕдиноличная диктатура Деникина еще более укрепилась, после того как по соглашению с атаманами Донского и Кубанского казачьих войск 26 декабря 1918 г. он вступил в командование всеми вооруженными сила­ми, действовавшими на юге России, и стал носить звание «Главнокоман­дующий Вооруженными силами на Юге России» (ВСЮР).

Становление антибольшевистской государственности в Сибири в зна­чительной мере основывалось на приобретших популярность еще во 2-й по­ловине XIX в. идеях об автономии края. После Февральской революции дан­ные идеи получили практическое воплощение. В частности, в принятом кон­ференцией общественных организаций Сибири (август 1917 г.) Положении говорилось, что «...Сибирь в качестве автономной единицы должна обладать той полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти, какой обладают отдельные штаты в современных федеративных государственных соединениях». Решающая роль в реализации идеи автономии отводилась краевому представительному органу - Сибирской областной думе. Впервые ее полномочия в общих чертах устанавливались на первом сибирском обла­стном съезде, проходившем с 6 по 17 октября 1917 г. в Томске. Более четко ее статус как «областного органа законодательной по местным делам власти» был определен Чрезвычайным общесибирским съездом (декабрь 1917 г.). Хотя установленный порядок ее формирования обеспечивал представитель­ство слоев населения, ориентировавшихся на левые, социалистические идеа­лы, речь о взаимодействии с Советами не шла. О том, что Сибирская дума дистанцировалась от большевистских органов власти свидетельствует тот факт, что в январе 1918 г. первая сессия Думы была проведена конспиратив­но. Значение этой сессии состоит в том, прежде всего, что там было сформи­ровано Временное правительство автономной Сибири.

Хотя правительство почти в полном составе перебазировалось в Харбин, оно сыграло активную роль в организации вооруженной борьбы с большевиками, в формировании Западно-Сибирского комиссариата, кото­рый после восстания чехословацкого корпуса в конце мая 1918 г. вышел из подполья и объявил себя высшей властью в Западной Сибири. В принятой им 1 июня Декларации важнейшими задачами определялись установление народовластия и содействие скорейшему возобновлению работы всерос­сийского Учредительного собрания. Поскольку основные вопросы должно было решить Учредительное собрание, в Декларации прямо говорилось, что «законодательные мероприятия и реформы» не входили в компетен­цию Западно-Сибирского комиссариата .

Борьба за власть привела к тому, что в июне 1918 г. появился Совет министров Временного Сибирского правительства, принявший «на себя всю полноту государственной власти на всей территории Сибири», на на­чалах, заложенных Сибирской областной думой. 1 июля 1918 г. Совет ми­нистров принял постановление «О высших государственных учреждениях Сибири», которым Западно-Сибирский комиссариат упразднялся, а его от­делы преобразовывались в министерства. Одновременно был учрежден институт управляющих министерствами: военным, продовольствия, тор­говли и промышленности, труда, земледелия и колонизации, путей сооб­щения, просвещения, а также институт помощников управляющих мини­стерствами и товарищей министров.

Статус министра отличался от статуса управляющего министерством тем, что последний не входил в Совет министров, не обладал правом зако­нодательной инициативы. Управляющие министерствами, товарищи ми­нистров и помощники управляющих непосредственно осуществляли ис­полнительную власть. Совместно с Советом министров они составили Временное Сибирское правительство, являвшееся носителем законода­тельной и исполнительной власти.

4 июля 1918 г. Временное Сибирское правительство приняло Декла­рацию «О государственной самостоятельности Сибири», учредило герб, флаг и гимн автономной Сибири, а постановлением от 6 июля 1918 г. «О недопущении советских организаций» четко и определенно выразило свою антисоветскую позицию.

В целях предотвращения углубления конфронтации различных по­литических сил решением Временного Сибирского правительства от 7 ию­ля 1918 г. возобновлялась работа Сибирской областной думы. Как показа­ли ближайшие события, данная мера не только не принесла желаемых ре­зультатов, но и привела к политическому кризису, а в конечном счете - к государственному перевороту. Непримиримость взглядов существовавших политических сил со всей очевидностью проявилась на сессии Сибирской областной думы в августе 1918 г., что привело к изданию Временным Си­бирским правительством указа о перерыве работы Думы на 20 дней, а вскоре - к принятию Положения об Административном совете, учрежден­ном для «содействия Совету министров в делах управления».

После объявления 21 сентября 1918 г. Административным советом решения об очередном роспуске Сибирской думы последняя приняла Грамоту, которой существование Административного совета объявлялось незаконным, а все его акты - юридически ничтожными. Административ­ный совет со своей стороны предпринял меры для блокирования работы Думы.

В это время в Уфе заканчивалась работа Государственного совеща­ния, в которой участвовали представители большинства противобольше-вистских государственных образований. Важнейшим итогом его работы стало решение о создании единой верховной власти «на всем пространстве Государства Российского» в лице Временного Всероссийского правитель­ства, статус которого был определен «Актом об образовании Всероссий­ской верховной власти». Данное правительство (Директория в составе пяти человек) объявлялось единственным носителем верховной власти до созыва всероссийского Учредительного собрания. Взаимоотношения Директории и областных правительств регулировались следующим об­разом: последние должны были передать все функции верховной власти (прежде всего законодательные) Директории по первому ее требованию. Директория получала право определять пределы компетенции област­ных правительств, но не могла распускать существующие областные правительства.

«Акт» в качестве неотложных задач, стоявших перед Директорией, намечал: освобождение России от Советской власти; воссоединение от­торгнутых, отпавших и разрозненных областей; аннулирование Брестского мира; продолжение войны против германской коалиции.

Успехи Красной Армии вынудили Директорию перебраться в Омск-столицу автономной Сибири. В связи с этим возникла проблема взаимоот­ношений Временного Всероссийского и Временного Сибирского прави­тельств. Был найден следующий компромисс, оформленный Указом Вре­менного Всероссийского правительства от 4 ноября 1918 г.: Временное Сибирское правительство предоставляет Директории свой аппарат; само же Временное Сибирское правительство становится Советом министров Временного Всероссийского правительства, сохраняя при этом право на самостоятельное управление автономной Сибирью. Вопросы всероссий­ского характера являются исключительной компетенцией Директории.

Нужно отметить, что Особое совещание при Главнокомандующем вооруженными силами на юге России постановило не признавать Дирек­торию в качестве Всероссийского правительства, хотя и сочло возможным поддерживать с ней отношения. В то же время ряд шагов Директории (на­пример, решение от 4 ноября об упразднении областных правительств) от­крыто нарушал положения «Акта». Это свидетельствовало о слабости Временного Всероссийского правительства, в то время как реальная власть все более сосредоточивалась в руках военных.

В этих условиях ставка была сделана на установление диктатуры. 18 ноября 1918 г. в результате ареста нескольких членов Всероссийского Временного правительства произошел государственный переворот. Совет министров объявил себя верховной властью и своим постановлением обра­зовал единоличный орган - Верховного правителя, которому и передал верховную власть.

Многие противобольшевистские государственные образования не признали власть Верховного правителя, а Съезд членов Учредительного собрания заявил даже о том, что берет на себя борьбу с преступными за хватчиками власти. Но, поскольку армия в целом поддержала государст­венный переворот, противники Верховного правителя были арестованы (например, члены Комуча), осуждены, уничтожены.

Правовой статус Верховного правителя и возглавляемой им системы органов государственной власти был закреплен в Положении о временном устройстве государственной власти в России, утвержденном Советом ми­нистров 18 ноября 1918 г. Положение во многом повторяло Основные за­коны Российской империи 1906 г. По Положению Верховный правитель и Совет министров наделялись законодательной властью (ни один законо­проект не мог иметь силу закона без одобрения Совета министров); не только законы, но и проекты указов нуждались в одобрении Совета мини­стров; все акты Верховного правителя подлежали контрассигнации пред­седателя Совета министров или «главного начальника подлежащего ве­домства». В то же время члены Совета министров назначались Верховным правителем.

Сложившаяся система власти не была закреплена в каком-то одном нормативно-правовом акте. Анализ различных источников (в том числе и собственных оценок А. В. Колчака) дает основание представить ее в сле­дующем виде. Совет министров («большой»), возглавлявшийся председа­телем, осуществлял функции законодательного учреждения. Принимав­шиеся Советом постановления после утверждения Верховным правителем вступали в силу и имели силу закона.

Верховный правитель не входил в состав Совета министров. Санк­ционируя постановления Совета министров, он тем самым реализовал полномочия главы государства. Колчак неоднократно занимаемый им пост называл именно «глава государства».

В государственном управлении Верховный правитель и Совет мини­стров выступали как единый орган - Российское правительство, в состав ко­торого входил также «малый» Совет министров, состоявший из товарищей (заместителей) министров. Главой правительства являлся А. В. Колчак.

Кроме правительства в систему государственного управления входил Совет Верховного правителя в составе председателя Совета министров, министров иностранных дел, внутренних дел и управляющего делами Со­вета министров. Однако более существенным было другое. Хотя формаль­но Совет Верховного правителя являлся совещательным учреждением при главе государства и правительства, в действительности он трансформиро­вался в орган, во многом подменявший Совет министров.

Таким образом, Верховный правитель осуществлял функции главы государства и главы правительства, опираясь на Совет Верховного прави­теля; Совет министров выступал в качестве высшего законодательного уч­реждения; Верховный правитель, Совет министров и «малый» Совет ми­нистров составляли Российское правительство.

Отвергая обвинения в попытках восстановления монархии, сам Кол­чак сложившуюся власть охарактеризовал следующим образом: «Времен­ная единоличная Верховная власть по существу своему есть диктатура. Диктатура в историческом значении своем - учреждение республиканское. Существенная особенность этой власти - ее безответственность за дейст­вия, совершенные во время своего существования. Подобная форма власти является временной, она необходима лишь как отвечающая данному поло­жению государства. Изменится положение, и власть должна будет принять другие, нормальные формы».

Весной 1919 г. начался процесс объединения противобольшевист-ских государственных образований: власть Колчака признали Временное правительство Северной области, Главнокомандующий вооруженными си­лами на юге России А. И. Деникин¹, командование Северо-Западной армии.

Приказ Верховного правителя от 24 мая 1919 г. о назначении Юде­нича «Главнокомандующим всеми русскими силами Северо-Западного фронта» явился правовой основой для формирования прообраза государст­венного аппарата - Политического совещания при Главнокомандующем. Последующие события, связанные с формированием Северо-Западного правительства, большинством современников были оценены резко нега­тивно. Дело в том, что это правительство было сформировано без участия русских политических организаций, исключительно военной английской администрацией, которая и составила поименный список членов этого правительства, а затем принудила его подписать договор о признании «аб­солютной независимости Эстонии».

Единодушное мнение о том, что деятельность Северо-Западного правительства является предательством интересов России, не могло поко­лебать провозглашенные в одобренной главой английской миссии Декла­рации от 3 августа 1919 г. демократические принципы: народовластие, признание Учредительного собрания, всеобщее избирательное право; вве­дение института местного земского и городского самоуправления, полно­стью отделявшегося от государственной власти; провозглашение равенства всех граждан перед законом, неприкосновенность личности и жилища, свободы «религиозной совести, слова устного и печатного, союзов, собра­ний и стачек» и др.

Как и в других регионах, политический режим на Северо-Западе по­степенно эволюционировал в сторону военной диктатуры. Осенью 1919 г. вся полнота власти вручалась командующему войсками, который одновре­менно назначался генерал-губернатором.

Признаки проявлявшегося в различных формах и углублявшегося кризиса единоличной диктатуры становились все очевидней. Антиколча-ковское восстание в конце 1919 г. явилось яркой демонстрацией этому.

Все сказанное свидетельствует о том, что сложившиеся в альтерна­тивных государственных образованиях системы государственных органов существенно отличались друг от друга. Данное обстоятельство наряду с другими создавало серьезные препятствия для политического объединения данных образований, для создания общей, единой для всей системы госу­дарственного управления.

Несколько большего единства удалось достичь при строительстве местных органов власти, в основу которого были положены принципы и организационные формы, выработанные Временным правительством по­сле февраля 1917 г. Так, взамен ликвидированных советских органов уч­реждались правительственные губернские и уездные комиссары, на кото­рых возлагались задачи контроля за своевременным и точным приведени­ем в исполнение постановлений центральной власти, формирования мест­ной администрации, наблюдения за законностью действий городских и земских органов самоуправления. В ряде мест предпринимались попытки внесения в местное управление элементов большего демократизма и, в ча­стности, перехода от принципа единоначалия к принципу коллегиальности. К примеру, в августе 1918 г. Верховное управление Северной области сво­им постановлением учредило уездные правительственные комитеты из трех человек: комиссара уезда и двух представителей городского и земско­го самоуправления (как правило, председателей управ).

Аналогичным путем пошли и в Сибири. В губерниях были образова­ны комиссариаты, во главе которых стояла коллегия из трех-четырех ко­миссаров. Насколько широким был круг ведения губернских комиссариа­тов, свидетельствует их структура. В составе комиссариатов имелись сле­дующие отделы: 1-й - общий (с подотделами - исполнительным, инфор­мационным, редакционным и политическим); 2-й отдел ведал земским и городскими самоуправлениями; 3-й отдел осуществлял надзор за деятель­ностью милиции, земельных комитетов; 4-й отдел - инспекторский, кон­тролировал работу органов здравоохранения, мест заключения, строитель­ство, печать; 5-й отдел занимался вопросами пенсионными; в 6-й отдел -распорядительный - входили бухгалтерская, хозяйственная, паспортная службы и регистратура.

По этой же схеме формировались и уездные комиссариаты.

Общие тенденции усиления централизации и авторитаризма в госу­дарственном управлении проявились и на этом уровне. В Сибири это вы­разилось в том, что Временное Сибирское правительство подчинило мест-ные комиссариаты Министерству внутренних дел, а постановлением от 18 июля 1919 г. был восстановлен институт комиссаров, т. е. вводился принцип единоличного управления. 2 августа милиция из ведения местных органов самоуправления передавалась в ведение МВД через губернских комиссаров, которые впоследствии официально стали именоваться управ­ляющими губернией, а возглавляемые ими органы - губернскими и уезд­ными управлениями.

Специфичным для Сибири было введение временного института ме­стной власти - Главного начальника края, наделявшегося правами генерал-губернатора и подчинявшегося непосредственно Верховному правителю. Главным начальникам краев переходили все права по гражданскому управлению. Чаще всего на эти должности назначались военные. После го­сударственного переворота влияние военных на государственное управле­ние еще более возросло.

Обстановка военного времени нашла непосредственное отражение в системе управления на местах. Постановлением Временного Сибирского правительства от 15 июля 1918 г. в целях более успешного формирования армии вся территория была поделена на корпусные районы (округа), в ко­торые входили губернии, области и края.

Всего было создано пять (по количеству корпусов) таких военно-административных единиц - округов: Приамурский, Степной, Уральский, Средне-Сибирский. В результате реальная власть на местах оказалась в ру­ках военной администрации. Это было закреплено такими нормативными актами, как Постановление Совета министров от 1 февраля 1919 г., которое предоставляло командующим округами права объявлять любую местность на военном положении и «для обеспечения общей безопасности» карать виновных вплоть до смертной казни. Губернаторы, начальники уездов, управляющие областями, не говоря уже об органах местного самоуправле­ния, находились в зависимом положении.

Власть и управление на местах помимо региональной администрации в лице начальников краев и управляющих формально принадлежали также органам самоуправления: земствам и городским думам и управам.

20 июня 1918 г. всем самоуправлениям был направлен циркуляр Временного Сибирского правительства. Сельским, волостным и городским народным собраниям предлагалось принять дела от исполнительных коми­тетов рабочих и крестьянских депутатов и приступить совместно со свои­ми исполнительными органами - земскими и городскими управами - к ис­полнению обязанностей. Обстановка Гражданской войны обусловила от­ступление от некоторых провозглашенных демократических принципов, ограничения гражданских прав и свобод. Это касалось, прежде всего, из­бирательного права. Уже 27 июня было признано недопустимым пребыва­ние в составе дум и земств «...представителей тех партий, которые про должают вести вооруженную борьбу против Сибирского Временного пра­вительства, Учредительного собрания и органов местного самоуправления, избираемых на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосова­ния». Изгнанные из органов местного самоуправления гласные должны были заменяться кандидатами от других партий.

Органы местного самоуправления стремились повысить свой статус, расширить предоставленные им полномочия. Одним из средств стало объе­динение их действий. Организационной формой стали заимствованные из опыта недавнего прошлого совещания, съезды, союзы и т. п. Так, в сентяб­ре 1918 г. собравшиеся в Томске представители 6 губернских, 23 уездных и 11 городских учреждений провозгласили создание Всесибирского союза земств и городов - Сибземгора. Вскоре был созван I Всесибирский съезд земств и городов.

Большой демократический потенциал органы местного самоуправ­ления Сибири продемонстрировали в последний период белого движения, при поиске путей выхода из политического кризиса. Состоявшееся в ок­тябре 1919 г. в Иркутске совещание 16 губернских, областных и уездных земств приняло решение о необходимости свержения Российского прави­тельства Колчака. Для координации действий органы местного самоуправ­ления сформировали Земское политическое бюро, которое образовало по­литический орган восстания - Политический центр. Политцентр возглавил начавшееся в конце декабря 1919 г. восстание в Иркутске, куда после па­дения «столицы» перебрался Совет министров.

На контролировавшейся Политцентром территории был образован Временный совет народного правления Сибири (высший орган власти), в состав которого вошли представители органов местного самоуправле­ния.

Аналогичные процессы имели место в Северной области. Там в ав­густе 1919 г. было созвано Земско-городское совещание в составе 40 че­ловек, претендовавшее на политическую роль, на контроль над прави­тельственной деятельностью в центре и на местах. Однако в начале 1920 г. совещание было реформировано в Архангельское губернское земское со­брание, сфера деятельности которого была ограничена вопросами хозяй­ственной жизни в рамках местного самоуправления. Оно просуществова­ло до падения Северной области, влача жалкое существование и служа декором военной диктатуре.

На юге европейской части России местные органы власти создава­лись на основании «Временного положения об управлении губерниями и областями, занимаемыми войсками Добровольческой армии», принятого 9 (22) сентября 1918 г., а также «Временного положения о гражданском управлении в местностях, находящихся под верховным управлением Глав­нокомандующего Вооруженными силами на Юге России» от 6 (29) марта1919 г. Первым предусматривалось восстановление губернского админи­стративного деления и учреждение постов военных губернаторов.

Первый нормативный акт преследовал цель сохранения централиза­ции управления, результатом чего явилось воссоздание прежнего губерн­ского административного деления, но с учреждением в губерниях постов военных губернаторов. В результате этого гражданское управление возла­галось на военных, не имевших в этой области никакого опыта и знаний. На основании второго Положения территория, контролируемая Вооружен­ными силами на Юге России (кроме Дона и Кубани), была разделена на четыре имевшие общность хозяйственной жизни области, включавшие по несколько губерний. В областях вводился институт главноначальствую-щих (чаще всего это были командующие занимавших данную территорию армий). Главноначальствующие назначались и увольнялись Главкомом ВСЮР, которому полностью подчинялись в военных вопросах. В сфере гражданского управления они были ответствененны перед начальником управления внутренних дел.

Гражданское управление в губерниях осуществлялось губернатора­ми, являвшимися помощниками главноначальствующего. Губернатор на­значался и увольнялся Главкомом ВСЮР по рекомендации начальника управления внутренних дел.

При губернаторе, как и до революции, действовало губернское управление. Оно состояло из отделов: общих дел, распорядительного, юридического, по делам местного самоуправления, по делам воинской повинности, по заведованию местами заключения (в губерниях, где не была введена тюремная инспекция, председательство в попечительст-вах над исправительными арестантскими отделениями осуществлял вице-губернатор), врачебно-санитарного, ветеринарного, техническо-строи-тельного, межевого.

В уездах центральную власть представляли начальники уездов, при которых учреждались уездные правления в составе трех отделов: общих дел, по делам местного самоуправления, по делам о воинской по­винности.

Гражданское управление в волостях осуществлялось органами воло­стного и сельского управления - волостным старшиной и волостным прав­лением.

Аналогичная система местного управления сложилась и в Крыму, при режиме генерала Врангеля. Однако проведение земельной реформы потребовало значительного расширения штатов губернских правлений. Был введен институт губернских посредников и их помощников по зе­мельным делам, в компетенцию которых входило «объединение деятель­ности уездных и волостных земельных учреждений и содействие успеш­ному выполнению ими возложенных на них обязанностей». На юге России восстанавливалась дореволюционная система органов самоуправления, но существенно видоизмененная. В ноябре 1918 г. прави­тельство образовало комиссию с целью пересмотра земельного и городо­вого Положений, Положений о волостном земстве, поселковом управлении и других нормативных актов по местному самоуправлению. По ее предло­жению был принят ряд нормативно-правовых актов, регламентировавших организацию и деятельность органов местного самоуправления: «Времен­ное положение о выборах городских гласных» и «Временное положение об общественном управлении городов», «Правила об упрощенном, по исклю­чительным обстоятельствам военного времени, управлении городским хо­зяйством» и др. Этими актами существенно ограничивалось избирательное право, губернаторы получили широкие полномочия по контролю за соста­вом выборных органов (в том числе право удалять лиц, «не соответство­вавших своему назначению»).

Серией утвержденных А. И. Деникиным летом 1919 г. нормативных актов органы местного самоуправления фактически были лишены само­стоятельности и превращены в придаток местной администрации.

Попытка Врангеля укрепить социальную базу режима за счет учре­ждения волостного земства («Временное положение» было введено в действие в июле 1920 г.) оказалась безрезультатной. Проведение, по вы­ражению современников, «левой политики правыми руками» предполага­ло осуществление жесткого контроля администрации за органами мест­ного самоуправления. Постановления земских собраний всех уровней в семидневный срок подлежали утверждению начальников уездов и губер­наторов, которые обладали правом «приостановления», если действия земств, по их мнению, не отвечали «общим задачам борьбы за восстанов­ление государственности».

В альтернативных государственных образованиях была сформирова­на система государственных органов отраслевого управления (отделы, управления, министерства), в том числе правоохранительных.

Белыми правительствами были сформированы аппараты, осуществ­лявшие охрану общественного порядка, борьбу с преступностью. В Северо-Западной области и в Сибири были сформированы министерства внутрен­них дел, в Северной области и на Дону существовали управления (отделы) внутренних дел, которые осуществляли руководство милицией. Последняя строилась первоначально на организационно-правовых основах, принятых Временным правительством, в частности в соответствии с Положением о милиции от 17 апреля 1917 г., и находилась в ведении органов местного самоуправления. В обстановке войны были приняты меры к усилению централизации управления милиции и ее военизации. Так, постановлением Верховного управления Северной области от 2 августа 1918 г. городская и уездная милиция была передана из ведения местных органов самоуправле ния под руководство губернского правительственного комиссара. Здесь была сформирована железнодорожная милиция, для несения внутренней караульной службы в правительственных учреждениях и конвоирования преступников в августе 1918 г. создана «особая рота военной милиции».

В Сибири после свержения Советской власти полномочия местных органов самоуправления по руководству милицией поначалу были расши­рены: сельские общества получили право создавать милицию путем избра­ния 1 милиционера на 50 дворов или посредством вольного найма. В слу­чае введения «исключительного положения» централизация руководства милицией усиливалась: она передавалась в подчинение уездного комисса­ра, который был уполномочен в случае необходимости формировать из со­трудников милиции «особые сводные отряды» и передавать руководство ими военным властям. В начале августа 1918 г. Совет министров Времен­ного Сибирского правительства, учитывая складывающуюся обстановку, принял решение о временной передаче милиции в ведение МВД. После го­сударственного переворота и прихода к власти А. В. Колчака в ноябре

1918. г. централизация управления милицией еще более возросла, в ведение МВД был передан уголовный розыск, МВД начало формировать отряды особого назначения для вооруженной борьбы с «сознательными и несозна­тельными нарушителями государственного порядка» (закон от 25 февраля

1919. г.), были созданы органы политического сыска - государственная ох­рана (закон от 7 марта 1919 г.).

Хотя в Северо-Западной области было восстановлено местное само­управление на основании «Положения о земских учреждениях» (май 1917 г.), для охраны общественного порядка была учреждена централизованная го­сударственная стража - «исполнительный орган власти на местах, который охраняет общественную безопасность и порядок и защищает всех и каждо­го от всякого насилия, обид и самоуправства».

В конце 1917 - начале 1918 гг. на Дону охрана общественного порядка осуществлялась так называемой квартальной охраной из самих граждан. В мае 1918 г. была создана «постоянная, наемная милиция из лучших офицеров, урядников и казаков», которая строилась на централи­зованной основе и подчинялась Отделу внутренних дел Донского прави­тельства. Имелось 4 городских и 9 окружных управлений милиции. В на­чале 1919 г. милиция была переименована в войсковую стражу, «так как это вернее передает существование этого института». Положение о вой­сковой страже Всевеликого войска Донского было утверждено 5 октября 1919 г. Военизация милиции выразилась в распространении на личный со­став действия Военного дисциплинарного устава.

Учрежденная А. И. Деникиным система гражданского управления включала органы охраны общественного порядка: бригады государствен­ной стражи на железных дорогах, в губерниях, областях и градоначальст- вах, портовые, речные, крепостные команды государственной стражи. В состав государственной стражи входили уголовно-разыскные управле­ния, осуществлявшие функции политического и уголовного сыска.

Объединение уголовного розыска и милиции произошло и в других регионах: в Северной области он был передан в милицию из отдела юсти­ции в августе 1919 г.

Для органов милиции белых правительств были характерны общие недостатки: некомплект кадров, их высокая текучесть, недостаточный уро­вень материально-технического обеспечения и, как следствие, - низкая эффективность работы. Во всех регионах, кроме Сибири, полностью за­прещалось или существенно ограничивалось использование на работе в милиции бывших работников полиции.

В помощь милиции создавались различные формирования, аппараты для борьбы с конкретными, наиболее распространенными правонаруше­ниями: в феврале 1919 г. в Северной области создана «охранная дружина», при Комиссии по борьбе с дороговизной и спекуляцией Всевеликого вой­ска Донского был организован торгово-промышленный надзор, начальник которого наделялся правами начальника окружной милиции.

Во всех белых правительствах действовали органы внесудебной ре­прессии (чаще всего назывались следственно-судебными комиссиями, осо­быми следственными комиссиями и т. п.), в состав которых входили и представители органов внутренних дел.

Органы внутренних дел белых правительств кроме руководства ми­лицией выполняли широкий круг иных обязанностей. Так, МВД Северо-Западного правительства назначало начальников губернии, организовыва­ло агитацию среди большевиков, в сентябре 1919 г. в МВД был передан осведомительный отдел. Управляющему отделом внутренних дел Всеве­ликого войска Донского были присвоены функции бывших комиссаров Временного правительства, отдел занимался вопросами общественного призрения, в его составе имелся цензурно-осведомительный отдел. В кон­це декабря начальнику Управления внутренних дел правительства при Главнокомандующем Вооруженными силами на Юге России было подчи­нено Осведомительное агентство (ОСВАГ). На отдел внутренних дел пра­вительства Северной области было возложено дело «политической осве­домленности», в августе 1918 г. при нем создано отделение по воинской повинности, а в феврале 1919 г. - особая комиссия для организации анти­большевистской пропаганды.

Обширными полномочиями было наделено МВД Временного Си­бирского правительства и колчаковского Временного Всероссийского пра­вительства. Кроме указанных выше функций МВД руководило вопросами строительства, здравоохранения, призрения, почт и телеграфа, сельского хозяйства, ветеринарии, местного хозяйства и т. д. МВД направляло своих

представителей в действующую армию, «главноуполномоченных» по эва­куации и устройству служащих правительственных учреждений в освобо­жденные от красных регионы, уполномоченных по реквизиции помещений и разгрузке городов и др. В Сибири, как и в других регионах, было замет­ным влияние иностранцев: действовала польская жандармерия, существо­вала американская милиция.

Места лишения свободы белых правительств по общему правилу действовали на основе дореволюционных уставов и инструкций. Основ­ным видом мест лишения свободы оставались тюрьмы, но были образо­ваны и новые места заключения: осенью 1918 г. в Северной области, а позже и в некоторых других регионах были созданы концентрационные лагеря. В Северной области некоторые места заключения контролирова­лись разведывательным отделом штаба союзных войск, их контрразвед­кой. Союзное военное командование создало собственные исправитель­но-трудовые учреждения: полк Даера, воспитательный батальон для ма­лолетних и др. Повсеместно распространенным явлением была перепол­ненность мест заключения (в некоторых тюрьмах содержалось в 3-5 раз больше заключенных, чем полагалось по норме), незанятость трудом, ан­тисанитария, неудовлетворительный состав служащих мест лишения сво­боды.

Противопожарная служба строилась на основе традиционной для Рос­сии повинности населения. Общее руководство борьбой с пожарами возла­галось на органы внутренних дел, в том числе и на милицию. Так, в Север­ной области Архангельская пожарная команда была подчинена Правитель­ственному комиссару, который осуществлял и руководство милицией.