5.2. Система государственного стратегического планирования, программирования и прогнозирования

Наличие эффективно функционирующей системы государственного стратегического управления является важнейшим фактором обеспечения конкурентоспособности национальной и региональных экономик в современных условиях.

Формирование государственной системы стратегического управления обусловлено необходимостью:

• определять долгосрочные приоритеты социально-экономического развития государства и регионов, позволяющих субъектам экономических отношений снизить риски, в том числе при принятии долгосрочных решений;

• конкретизировать долгосрочные цели в комплекс средне- и краткосрочных задач;

• согласовывать планируемые действия, требующие значительных затрат (масштабные проекты в различных сферах жизнедеятельности);

• увязать принимаемые в процессе государственного стратегического управления решения с бюджетными ограничениями (как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу).

Система государственного стратегического планирования представляет собой совокупность взаимоувязанных документов стратегического планирования, в которых представлены приоритеты социально-экономического развития РФ, элементы нормативно-правового, научно-методического, информационного, финансового и иного обеспечения процесса стратегического планирования, участников государственного стратегического планирования, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере.

В настоящее время сфера государственного программирования и прогнозирования регулируется 115-ФЗ от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Министерство экономического развития разработало проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании». Основной идеей проекта является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития РФ, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Согласно Проекту Закона, государственное стратегическое планирование (процесс государственного стратегического планирования) – это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и иных участников процесса государственного стратегического планирования по прогнозированию социально-экономического развития, программно-целевому планированию и стратегическому контролю, направленная на повышение уровня социально-экономического развития РФ, рост благосостояния граждан и обеспечение национальной безопасности;

Прогнозирование социально-экономического развития – деятельность по разработке научно обоснованных представлений о направлениях и результатах социально-экономического развития РФ и субъектов РФ, определению параметров социально-экономического развития РФ, достижение которых обеспечивает реализацию целей социально-экономического развития РФ и приоритетов социально-экономической политики.

Программно-целевое планирование – деятельность, направленная на определение целей социально-экономического развития РФ, приоритетов социально-экономической политики, а также формирование комплексов мероприятий с указанием источников их финансирования, направленных на достижение указанных целей и приоритетов.

Документ государственного стратегического планирования – документ, разрабатываемый, рассматриваемый и утверждаемый органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с требованиями, установленными нормативными правовыми актами.

Данным законопроектом введено понятие «стратегический контроль», предусматривающий организацию деятельности по мониторингу социально-экономического развития РФ и оценке в соответствии с принципами системы государственного стратегического планирования процесса государственного прогнозирования и программно-целевого планирования, документов государственного стратегического планирования, а также реализации положений документов государственного стратегического планирования;

В проекте нового Закона среднесрочный период (перспектива) определён как период, следующий за текущим годом, продолжительностью от 3 до 6 лет включительно, а долгосрочный период (перспектива) – период, продолжительностью более 6 лет.

Государственное стратегическое планирование базируется на принципах: единства и целостности; внутренней сбалансированности; результативности и эффективности функционирования; самостоятельности выбора путей решения задач; ответственности участников процесса государственного стратегического планирования; прозрачности (открытости); достоверности и реалистичности; финансовой обеспеченности.

Полномочия органов государственной власти в сфере стратегического планирования представлены в табл. 5.

Таблица. 5. Участники процесса стратегического планирования и их полномочия

Параметр	Российская Федерация	Субъект федерации
Полномочия в сфере государственного стратегического планирования	установление общих принципов организации и функционирования системы государственного стратегического планирования; установление порядка осуществления процесса государственного стратегического планирования; определение целей социально-экономического развития РФ и приоритетов социально-экономической политики, а также способов и источников финансирования достижения целей; ·формирование комплексов мероприятий, направленных на достижение приоритетов и целей социально-экономического развития РФ, с указанием объемов и источников их финансирования; установление требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, порядка их разработки и корректировки, рассмотрения и утверждения; установление порядка координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере государственного стратегического планирования; разработка и рассмотрение проектов документов государственного стратегического планирования, утверждение документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне; методическое обеспечение разработки документов государственного стратегического планирования; стратегический контроль социально-экономического развития РФ	определение целей социально-экономического развития субъекта РФ и приоритетов социально-экономической политики субъекта РФ, а также способов их достижения; организация процесса разработки документов государственного стратегического планирования субъектов РФ; установление требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах РФ, разработка и рассмотрение проектов документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах РФ, их утверждение; стратегический контроль социально-экономического развития субъекта РФ иные полномочия в области государственного стратегического планирования, отнесенные Конституцией РФ, Федеральным законом, к полномочиям субъектов РФ.
Документы государственного стратегического планирования	прогноз научно-технологического развития РФ на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период; концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ; долгосрочная бюджетная стратегия РФ; отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период; стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий; государственные программы РФ; государственная программа вооружения РФ; схемы территориального планирования РФ; федеральные целевые программы; основные направления деятельности Правительства РФ на среднесрочный период; прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период; иные документы, соответствующие требованиям, установленным нормативными правовыми актами.	стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу; государственные программы субъекта РФ; схема территориального планирования субъекта РФ; прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период; программа социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период; иные документы,
Участники процесса государственного стратегического планирования	Президент РФ; Счетная палата РФ; Правительство РФ; федеральные органы исполнительной власти; общественные и научные организации, субъекты естественных монополий, государственные корпорации	высшее должностное лицо субъекта РФ; законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, общественные, научные и иные организации

Одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является программно-целевой принцип организации их деятельности.

К документам, разрабатываемым в процессе программно-целевого планирования, относятся: концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ; долгосрочная бюджетная стратегия РФ; отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период; стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий; государственные программы РФ; государственная программа вооружения РФ; федеральные целевые программы; основные направления деятельности Правительства РФ на среднесрочный период; стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу; программа социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период; государственные программы субъекта РФ.

В соответствии с законопроектом, государственной программой Российской Федерации является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Государственная программа РФ включает федеральные целевые программы, реализуемые в соответствующей сфере, и подпрограммы, содержащие ведомственные целевые программы и конкретные мероприятия органов государственной власти, направленные на решение задач государственной программы, и утверждается Правительством РФ.

Общими принципами разработки и реализации государственных программ являются:

• формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

• определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);

• установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

• охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и большей части бюджетных ассигнований, а также интеграция регулятивных и финансовых инструментов для достижения целей государственных программ;

• наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

• проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы.

На федеральном уровне система государственных программ формируется исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года и иных стратегических документов, утвержденных Президентом РФ и Правительством РФ.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ – документ, определяющий систему научно обоснованных представлений о долгосрочных целях социально-экономического развития РФ, внешних и внутренних условиях социально-экономического развития РФ и задачах, которые необходимо решить для достижения поставленных целей.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ содержит:

• оценку текущей социально-экономической ситуации, степени достижения целей социально-экономического развития РФ;

• прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период;

• определение целей социально-экономического развития РФ и целевых показателей в долгосрочной перспективе, а также условий, факторов, ограничений и рисков их достижения;

• определение приоритетов социально-экономической политики и задач, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития РФ;

• определение основных тенденций, приоритетов и задач экономики в долгосрочной перспективе в сферах развития человеческого потенциала, внедрения инноваций, модернизации экономики, развития экономических институтов, развития финансово-бюджетных систем, развития национальной конкурентоспособности, внешнеэкономической политики, территориального развития;

• оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ;

• оценку позиций РФ в мировой экономике и их изменения в долгосрочной перспективе.

В Концепции сформулированы: основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода; стратегия достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы; формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества; цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, а также структурных преобразований в экономике; цели и приоритеты внешнеэкономической политики; параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития.

Первоочерёдным условием успешной разработки и реализации стратегии государства является создание ориентированной на перспективу системы прогнозной работы, охватывающей сферы социо – демографического, экономического, инновационно – технологического, экологического, территориального и внешнеэкономического развития страны.

Государственное прогнозирование социально-экономического развития РФ – система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития РФ, основанных на законах рыночного хозяйствования. (ФЗ-115). Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах и включают в себя количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации. Основу их составляет система демографических, социальных, научно-технических, экологических, внешнеэкономических, а также отраслевых, региональных и др. прогнозов отдельных сфер деятельности.

По функциональному признаку (направлениям прогнозирования) прогнозы подразделяются на два типа поисковые и нормативные. Поисковый (исследовательский, трендовый, генетический) прогноз отвечает на вопрос "Каким будет состояние объекта при сохранении существующих условий и тенденций?" Например, прогнозы урожайности сельскохозяйственных культур, число браков и разводов в обществе и др.

Нормативный прогноз (программный, целевой) выполняется с целью определения путей и сроком достижения возможных состояний объекта прогнозирования в будущем, принимаемых в качестве цели. Например, динамика потребления мясопродуктов населением при имеющихся физиологических нормах потребления. 

В соответствии с Федеральным Законом от 20 июля 1995г. №115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ " Правительство РФ обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения РФ, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.

Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов в целом по РФ, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам.

Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

К документам, разрабатываемым в процессе прогнозирования, относятся: прогноз научно-технологического развития РФ на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период; прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период; прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период.

В настоящее время в соответствии с 115-ФЗ: прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период; прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется; прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно.

Предлагаемый законопроектом подход к формированию системы государственного стратегического планирования базируется на опыте и достижениях отечественной и мировой практики, включает в себя инструменты государственного стратегического планирования, применяемые в настоящее время в РФ и за рубежом.

Последствиями реализации предлагаемого в законопроекте подхода к формированию системы государственного стратегического планирования могут стать:

• создание условий для достижения целей социально-экономического развития РФ в соответствии с долгосрочными и среднесрочными приоритетами государственной политики;

• повышение эффективности использования имеющихся ресурсов в рамках достижения целей;

• увеличение прозрачности и эффективности деятельности органов государственной власти;

• повышение исполнительской дисциплины в связи с введением обоснованных и объективных критериев оценки деятельности участников процесса государственного стратегического планирования.