Национальный исследовательский томский политехнический университет о.В. Козловская Система государственного и муниципального управления

Учебное пособие

Томск – 2013

УДК 338 (075,8)

ББК 65.050.2я73

Козловская О.В. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. – Томск: Изд-во ТПУ, 2013. – 160 с.

ISBN 978-5-89503-446-0

Учебное пособие посвящено вопросам теории и практики государственного и муниципального управления. Работа может быть полезна исследователям в области проблем государственного управления, студентам, аспирантам, преподавателям, государственным и муниципальным служащим.

УДК 330:001[:332.14]

Рецензенты:

Е.Н. Акерман, д-р. экон. наук, доцент Томского государственного университета

И.Е. Никулина, д-р. экон. наук, профессор Томского политехнического университета;

I SBN 978-5-89503-446-0 © О.В. Козловская, 2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ	4
ТЕМА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ	6
1.1. Сущность и типы государства	6
1.2. Методология государственного управления: понятие, основные элементы, их характеристика	13
ТЕМА 2. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	23
2.1 Конституционные основы государственной власти в Российской Федерации	23
2.2. Особенность федеративного устройства Российской Федерации	25
2.3. Президент Российской Федерации	29
2.4. Структура органов государственной власти в Российской Федерации: законодательная, исполнительная и судебная	33
2.5. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти	44
ГЛАВА 3. РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ	52
3.1. Регион как субъект федерации. Структура и состав субъектов РФ	52
3.2. Особенности регионального управления: цели и функции	56
3.3. Региональная политика: цели, функции, механизмы реализации. Приоритеты региональной политики.	60
ТЕМА 4. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА	71
4.1. Мировой опыт организации системы местного самоуправления	71
4.2. Система местного самоуправления и правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации	75
4.3. Экономические основы местного самоуправления	86
ТЕМА 5. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ИНСТРУМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ	90
5.1. Основные направления деятельности органов власти в системе государственного управления	90
5.2. Стратегическое планирование, программирование и прогнозирование, как механизмы государственного управления	94
5.3. Бюджетная система Российской Федерации	102
5.4. Налоговая система Российской Федерации	110
ТЕМА 6. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	115
6.1. Приоритетные направления, цели, задачи административной реформы в Российской Федерации	115
6.2. Предпосылки внедрения оценки регулирующего воздействия в государственное управление в Российской Федерации	125
6.3. Институт оценки регулирующего воздействия: сущность и особенности функционирования	128
Список литературы	137
Приложение 1. Перечень федеральных структур находящихся в прямом подчинении Президента РФ	146
Приложение 2. Перечень полномочий субъектов РФ в области нормативно правового регулирования, в отношении которых может проводиться ОРВ	148
Приложение 3. Типовая форма опросного листа при проведении публичных консультаций по проекту нормативно-правового регулирования	158

ВВЕДЕНИЕ

Как свидетельствует история и современная практика большинства стран мира, сбалансированное устойчивое развитие социально-экономических систем разного уровня требует активного участия государства и как полноправного субъекта рыночных отношений, и как управляющего координирующего органа. Безусловно, мировой опыт позволяет говорить о совершенно различных подходах к выстраиванию отношений между государственными структурами и другими социально-экономическими субъектами. При этом не вызывает сомнений, что сегодня государственное вмешательство в управление различными процессами экономики и общества обусловлено далеко не только общепризнанными «провалами» рынка, но и нарастающей сложностью, взаимообусловленностью этих процессов и систем. Представляется, что сегодня не встает вопрос о большем или меньшем вмешательстве государства, а представления о его роли смещаются в плоскость категорий «качество» и «эффективность».

К сожалению, как показала практика последних лет реформирования системы государственного управления деятельность органов государственной власти довольно медленно приобретает новые качества, соответствующие современным задачам и требованиям. Объективные потребности в преобразовании системы государственного управления в России обусловливают необходимость разработки и внедрения прогрессивных механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти. Современная система государственного управления должна стать элементом механизма социально-политической защиты общества от различных внутренних и внешних потрясений.

Реформирование государственного управления связано, прежде всего, со всесторонним рассмотрением сложного и противоречивого процесса трансформации социально-экономических отношений, анализом теоретико-методологических и правовых основ, выявлением тенденций и перспектив развития современного российского общества. Применение в управленческой практике современных технологий способствует оперативности принятия и эффективности контроля исполнения решений, обеспечению устойчивости и оптимизации процесса государственного управления.

     Одна из важнейших проблем для России состоит в освоении современных технологий, в том числе в сфере государственного и муниципального управления. Формируя институциональную среду, государство выступает не только гарантом прав ее субъектов, но и координатором их взаимодействия посредством реализации информационной, планово-прогностической, регулирующей, исследовательской, организационно-управленческой и других государственных функций. В этой связи, возникает необходимость оценки целесообразности и адекватности принимаемых государством мер, направленных на поиск компромиссных решений и путей преодоления сложившихся противоречий общественного развития посредством внедрения механизма оценки регулирующего воздействия. Необходимость внедрения ОРВ в государственное управление обусловлена такими её преимуществами как определение общественных, экономических выгод и издержек, рисков, открытость и отчетность нормотворчества, обеспечение экспертных и публичных обсуждений при принятии управленческих решений на государственном уровне.

Важная методологическая предпосылка к изучению государственного и муниципального управления в рамках учебного пособия заложена в его названии. Основное свойство государственного и муниципального управления – системность; он предполагает массу управленческих решений и действий, в нем задействовано множество субъектов-носителей различных интересов, используются разнообразные материальные, финансовые, интеллектуальные ресурсы. Только системный подход к рассмотрению государственного управления может обеспечить гармонизацию действий, баланс интересов, рациональность, эффективность, стратегическую ориентированность.

Данное учебное пособие посвящено изучению теоретико-методологических и правовых основ государственного управления и местного самоуправления, актуальных проблем деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, разработке и реализации государственной политики, в т.ч. региональной, основным направлениям реформирования административной сферы, внедрению института оценки регулирующего воздействия.

В процессе изучения студенты должны освоить механизм функционирования государственной власти, знать правовые основы государственной власти и местного самоуправления, уметь разбираться в структуре органов государственной власти и местного самоуправления, понимать сущность основных политических и социально-экономических институты.

  Положения учебного пособия представляют собой результат осмысления теории госуправления, наблюдений, размышлений в течение многолетней научно-исследовательской и практической деятельности.

Учебное пособие может быть рекомендовано студентам экономических специальностей, аспирантам, преподавателям, государственным служащим и всем, интересующимся теорией и практикой государственного и муниципального управления.