1.2. Анализ изменений системы охраны

Изменения в законодательстве

До настоящего времени на территории Российской Федерации действовали два основных документа, регулирующие деятельность в области охраны объектов историко-культурного наследия: Закон СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», принятый 29 октября 1976 г., и Закон РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», принятый 15 декабря 1978 г., а также «Положение об охране и использовании памятников истории и культуры», утвержденное постановлением Совета Министров СССР 16 сентября 1982 г.

За прошедшее, с момента их вступления в действие, время законодательство претерпело значительные изменения. Были приняты такие основополагающие документы, как Гражданский кодекс РФ, Градостроительный и Земельный кодекс РФ, а также ряд других документов, существенно повлиявших на развитие отношений в области охраны объектов историко-культурного наследия. Новый Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» принят и вступил в действие с 29 июня 2002 года.

Законодательство об охране и использовании памятников истории и культуры определяет, в том числе, и правила регулирования градостроительной деятельности в данной сфере. В соответствии с Инструкцией Министерства культуры СССР 1986 г. в проекте зон охраны определяются зоны охраны памятников истории и культуры как территории, необходимые для обеспечения сохранности памятников и их среды, устанавливаются их границы и правовой режим. В составе проекта зон охраны формируется историко-культурный опорный план. В настоящее время действует инструкция, принятая в 2004 году.

Отдельные положения, связанные с охраной наследия, включены в градостроительное законодательство. В действующем градостроительном законодательстве эти положения касаются особенностей регулирования градостроительной деятельности и разработки градостроительной проектной документации для исторических поселений. В соответствии с Градостроительным кодексом для исторических поселений проекты зон охраны разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране памятников истории и культуры. При разработке генерального плана исторического поселения учитываются историко-культурный опорный план такого поселения и проекты зон охраны памятников истории и культуры (утверждаемая часть).

Объекты охраны

Объекты культурного наследия в соответствии с Федеральным законом подразделяются на следующие виды:

- «памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями», в том числе объекты археологического наследия;

- «ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений», составляющие завершенную композиционную систему, «в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям»;

- «произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи»;

- «достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы», в том числе, что особенно важно для Санкт-Петербурга, «центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки».

Принципиально новым является включение в реестр объектов охраны значительных фрагментов территорий городской среды (градостроительные ансамбли, достопримечательные места), что выводит средовую (градостроительную) охрану на новый уровень, напрямую защищая ее законом.

Закон РФ вводит следующие категории историко-культурного значения объектов культурного наследия:

объекты культурного наследия федерального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;

объекты культурного наследия регионального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;

объекты культурного наследия местного (муниципального) значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования».

В то же время в Федеральном законе и в Земельном кодексе фигурируют понятия «особо ценные объекты культурного наследия» и объекты всемирного наследия, как представляющие выдающуюся ценность и обладающие особым статусом.

Памятники местного значения автоматически переходят в категорию региональных, а формирование списков объектов культурного наследия местного значения является первоочередной задачей.

В понятие охраняемого объекта входит и его территория, которая зачастую занимает значительную площадь, особенно это касается памятников градостроительства и садово-паркового искусства, а также крупных комплексов. Территории памятников выделяются как земли историко-культурного назначения, режим охраны и использования которых устанавливается охранным документом.

Принципиально новым является включение в реестр объектов охраны значительных фрагментов территорий городской среды (градостроительные ансамбли, достопримечательные места), что выводит средовую (градостроительную) охрану на новый уровень, напрямую защищая ее законом.