Роздел і. Понятие и субъекты административного надзора органов внутренних дел в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности

1.1. Понятие и содержание административно-надзорной деятельности

В современных социально-экономических условиях все большее значение приобретает научное управление обществом. Неотъемлемым элементом такого управления является особый вид государственной деятельности органов исполнительной власти - административный нагляд.Протягом достаточно длительного времени научный спор между учеными идет вокруг понятий   контроля и надзора   в государственном управлении.

Сроком   "Надзор"   сказывается прокурорская деятельность и судебная деятельность, в том числе и деятельность Конституционного Суда, конкретные виды административной деятельности милиции, деятельность специальных органов исполнительной власти (надзор государственных инспекций), деятельность профсоюзов и тому подобное.

В этимологическом аспекте понятия   "Контроль" -   это:

1) проверка выполнения чего-либо напр., Законов, планов и т.д.);

2) учреждения, лица, проверяют деятельность любой другой организации или должностного лица, отчетность и т.д .;

3) заключительная функция управления.

Целью,   надзора   является выявление и предупреждение правонарушений, устранение их последствий и привлечения виновных к ответственности, без права вмешательства в оперативную и хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, изменения или отмены актов управления.

Так, в Законе Украины от 24 февраля 1994 "Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения" в разделе V, который называется "Государственный санитарно-эпидемиологический надзор", в ст. 39 отмечается что "государственный санитарно-эпидемиологический надзор - это деятельность органов, учреждений и заведений государственной санитарно-эпидемиологической службы по  контроля за соблюдением юридическими и физическими лицами санитарного законодательства с целью предупреждения, выявления, уменьшения или устранения вредного влияния опасных факторов на здоровье людей и по применению мер правового характера к нарушителям. "Как видим, в предложенном определены термин" надзор " толкуется в качестве "контроля" , Что приводит соответствующую юридическую путаницу и неопределенность. В Законе Украины от 11 февраля 1998 "О метрологии и метрологической деятельности" раздел I V называется "Государственный метрологический контроль и надзор", а в тексте статей этого раздела разграничения понятий "контроля" и " надзора "отсутствует.

В рамках организационных взаимосвязей субъекта и объекта управления возможны два варианта надзорной деятельности:

1. Надзорная деятельность, осуществляемая по организационно-подчиненных объектов,   - Внутренний контроль;

2. Надзорная деятельность, осуществляемая по организационно не подчиненных объектов,   - Внешний надзор.

В зависимости от того, на какой стадии управленческого цикла надзор осуществляется, можно выделить   предварительный, текущий, следующий надзор.

Круг сфер надзорной деятельности, позволяет классифицировать надзор на   общий -   есть, осуществляемый всеми сторонами деятельности поднадзорного субъекта, и   специальный -   есть, осуществляемый специальными, отдельными сторонами его деятельности.

С юридической точки зрения, за основу классификации видов надзорной деятельности можно взять особенности правового статуса субъектов надзорной деятельности.

Так, согласно принципу разделения властей можно выделить надзорную деятельность:

- Судебных органов, в том числе и Конституционного суда;

- Органов местного самоуправления;

- Прокурорский надзор.

По характеру компетенции   выделяется надзорная деятельность органов:

- Общей компетенции (Кабинет министров Украины);

- Межотраслевой компетенции - надзорная деятельность министерств Украины с соответствующими полномочиями, государственных комитетов, государственных инспекций, финансовых органов;

- Отраслевой компетенции - надзор вышестоящих органов и должностных лиц, надзор специальных органов.

Осуществление контрольной деятельности можно рассматривать в соответствии с такой классификацией: за органами, которые ее осуществляют, по сфере деятельности, подлежащей контролю, по формам ее проведения.

По органами, осуществляющими контрольную деятельность:

- Органы законодательной власти (Верховная Рада Украины);

- Президент Украины;

- Представительный орган Автономной Республики Крым (АРК) - Верховная Рада АРК;

- Органы исполнительной власти (Кабинет министров Украины, Совет министров АРК);

- Судебные органы (Конституционный Суд Украины, суды общей юрисдикции);

- Специальные контролирующие органы - государственные инспекции и службы;

- Органы местного самоуправления (местные советы и исполнительные органы).

Вместе с тем следует отметить, что главной и определяющей чертой, разграничивает понятия "контроль" и "надзор", является ярко выраженный надведомственный характер административного надзора и невмешательства в оперативно-надзорную деятельность поднадзорного объекта, что не характерно для контроля. Для административного надзора характерны особые методы его осуществления: наблюдение, проверка по собственной инициативе, проверка по заявлениям, жалобам и другими сигналами. Рассмотрим соотношение административного надзора с другими видами контрольно-надзорной деятельности, как: с прокурорским надзором, судебным контролем, внутриведомственным и надведомственный государственным контролем, общественным контролем, используя эти критерии. Совпадения   административного надзора прокурорским наблюдением   предусматривается прежде всего ввиду следующие черты:

- Действия поднадзорных объектов оцениваются в обоих случаях с позиций законности;

- Полномочия субъектов надзора ограничены рамками надзорной деятельности;

- Объектом надзорной деятельности являются общественные отношения, урегулированные нормами права;

- Свои полномочия субъекты надзора могут осуществлять по собственной инициативе и распространять их на граждан;

Сравнивая   административный надзор   изсудовим контролем,   можно отметить такие сходные черты:

- Отсутствие организационной подчиненности между субъектами контрольно-надзорной деятельности и подконтрольными и поднадзорными субъектами;

- Оценка их деятельности только с точки зрения законности;

- Возможности вмешательства в оперативную деятельность субъектов;

- В обоих случаях объектом контрольно-надзорной деятельности является лишь правоотношения;

- Перечень методов деятельности органов ограничен рамками нормативных актов.

Особенность его заключается в том, что он осуществляется не систематически, не повседневно, как, например, контроль со стороны специализированных контролирующих органов, а единовременно при рассмотрении дел (административных, гражданских, уголовных). Сходство административного надзора и ведомственного государственного контроля можно видеть по следующим позициям:

- Оба вида контрольной и надзорной деятельности принадлежат к реализации одной ветви государственной власти - исполнительной;

-Как для административного надзора, так и ведомственного государственного контроля характерно отсутствие организационной подчиненности субъектов контрольной и надзорной деятельности;

- В первом и втором случаях контроля или надзора подлежит достаточно узкий круг вопросов;

- Оба вида контрольных и надзорных органов наделены правами применения мер государственного принуждения;

Общественный контроль,   как особая форма в системе средств обеспечения законности, по сравнению с периодом Советского государства существенно сдал свои позиции. административный надзор,  как самостоятельный вид надзорной деятельности по реализации исполнительной власти, имеет целый ряд свойственных ему признаков, а именно:

- Отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных субъектов;

- Возможность оценки деятельности поднадзорных субъектов только с точки зрения законности и достаточным узким кругом специальных вопросов;

- Невозможность вмешательства в оперативную деятельность поднадзорного субъекта;

- Наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах;

- Наделение органов административного надзора особыми надзорными полномочиями, составляющих содержание их компетенции;

- Возможность распространения этих полномочий на граждан;

-Возможность самостоятельного применения мер государственного принуждения в случаях выявления правонарушений или возникновения угроз безопасности разнообразным объектам;

-Наличие достаточно узкого набора средств и методов надзорной деятельности, также ограничено правовыми рамками;

Субъектами административного надзора в этой системе есть те органы исполнительной власти и, соответственно, их должностные лица, на которых возложены обязанности осуществления надзорной деятельности и предоставлены соответствующие полномочия. Сегодня существует большое число государственных структур, осуществляющих административный надзор. К объектам административного надзора относятся специальные правила, нормы, требования и стандарты, обязанность соблюдать которые возложен на поднадзорных субъектов.

Так, этапами административно-надзорной деятельности, по аналогии с контрольной деятельностью, можно назвать:

1). предварительный этап   заключается в анализе всей полученной информации, подготовке кадров, издании и доведении норм к объектам административного надзора, изучении прогнозов и т.д.;

2). текущий этап   включает в себя инспектирование, наблюдение, проверки, в ходе которых выявляются нарушения предмета надзора, применяются меры, восстанавливается нарушенный порядок, решаются вопросы о необходимости привлечения виновных к ответственности;

3). заключительный этап   заключается в анализе общего положения, в выявлении тенденций, подготовке отчетов, разработке предложений.

административный надзор -   это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти относительно организационно не подчиненных предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан в связи с исполнением ими специальных межотраслевых норм, правил, требований, с использованием комплекса административных средств воздействия для предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленных правоотношений и привлечения виновных к ответственности.