Начала государственного финансового контроля в «Плане финансов» графа м.М. Сперанского

Необходимость реорганизации всей системы государственных финансов, включая её ключевое звено – подсистему государственного финансового контроля – была продиктована, главным образом, тяжелейшим состоянием государственного бюджета в первом десятилетии XIX в.: С.Н. Южаков в своей работе [10, c.27] указывает, что в 1809 г. все государственные доходы составляли 125 млн. руб., в то время как общая величина расходов равнялась 230 млн. руб. И всё это – на фоне необеспеченного ассигнационного долга, объём которого достиг 577 млн. руб., и внешнего долга объёмом более 100 млн. руб. [11, с.35]!

При этом, как отмечает О.А. Красикова, «…учёт операций по государственным заимствованиям осуществлялся в ненадлежащем порядке: вёлся беспорядочный учёт операций, отчёты о выпущенных ассигнациях и направлениях использования полученных средств предоставлялись не вовремя, разница по исполнению и отчёту могла составлять до 7-10 лет» [6, с.42-43]. (Приведённые сведения не могут не вызвать ассоциаций с известным случаем из истории Англии, когда сэр Генри Фокс (Henry Fox), лорд Голланд, будучи Генеральным распорядителем средств Вооружённых сил в период с 1757 г. по 1765 г., впервые представил свои счета для аудита лишь в 1778 г., в течение 23 лет неподконтрольно имея в своём личном распоряжении гигантскую по тем временам сумму – 250000 фунтов [5, c.282]).

Осознавая фактическую несостоятельность государственной финансовой системы и приближающийся, говоря современным языком, государственный дефолт, государь Александр Павлович поручил графу М.М. Сперанскому, назначенному 1 января 1810 г. директором комиссии при Государственном совете, составить роспись бюджета на 1810 г. и сформулировать основные принципы бюджетного законодательства. Именно в это время из ранних работ и законодательных инициатив замечательного государственного деятеля начали прорастать побеги экономических идей, воплотившиеся в знаменитом «Плане финансов» М.М. Сперанского [11, с.35-99], заложившем прочный фундамент финансовой системы Российской Империи, базовые принципы организации и функционирования которой реализованы и в современных бюджетной и кредитно-финансовой системах Российской Федерации.

«План финансов» Российской Империи был утверждён Манифестом Александра I уже в феврале 1810 г., что свидетельствует как о высоком уровне организации работы Государственной комиссии под руководством графа М.М. Сперанского, так и о наличии у самого директора комиссии не просто солидного багажа накопленных законодательных инициатив, а о наличии у него, в первую очередь, целостного, системного представления о надлежащей финансовой архитектуре государства.

Структурно план М.М. Сперанского содержал следующие составляющие:

• Введение, в котором характеризовалось финансовое положение Российской Империи к 1810 г.;

• Часть I, в которой приводилась характеристика «временного устройства финансов» на 1810 г., включавшую два отделения: в первом «…постановлялись начала, на коих основаны меры предлагаемые», а во втором было представлено «…изложение самих мер и образ их исполнения» [11, с.36];

• Часть II, описывавшую «будущее устройство финансов» и включавшую четыре отделения: 1) расходы, 2) приходы, 3) систему монетную и кредитную и 4) управление.

С точки зрения настоящего исследования, нацеленного на выявление закономерностей и причинно-следственных связей в развитии системы государственного финансового контроля, наибольший интерес представляют некоторые положения Введения и Четвёртого отделения Части II «Плана финансов».

Во Введении привлекают внимание, прежде всего, упоминание графом М.М. Сперанским категории достоверности отчётности: «Самые сметы министров на 1810 год не имеют никакой достоверности» и его вывод о необходимости учёта инфляционных процессов: «Дороговизна вещей должна возрастать со всею быстротою и народным отягощением: ибо всякой заём без верного платежа есть не что другое, как прибавка к ценам на вещи. Никаких контрактов… сделать будет невозможно: ибо никто не сможет исчислить, чего будет стоить рубль через два месяца. Правительству не будет никакого способа исчислить своих расходов. И теперь оно уже не может с основанием сказать, чего какая потребность будет ему стоить… Когда сей несчастный круг, в коем цены возвышаются от новых долгов, а новые долги делаются необходимы от возвышения цен, раз заведётся, то выйти из него будет почти невозможно, если в средине или при конце его обращения правительство его не остановит» [11, с.35-36]. Последние из процитированных рассуждений М.М. Сперанского как нельзя лучше характеризуют феномен инфляционной спирали: поражает, что рассуждения эти были впервые опубликованы более двухсот лет назад.

В Четвёртом отделении Части II (статьи 203 и 204) разработчик «Плана финансов» предлагает в «управлении финансов» различать три главные составляющие, образующие в совокупности Министерство Финансов:

1) источники доходов, находящиеся в непосредственном ведении Министра Финансов;

2) движение капиталов, управляемое Министром Казначейства (Государственным Казначеем);

3) общую поверку или ревизию счетов, принадлежащую Главному Директору государственных счетов (Государственному Контролёру, должность которого была учреждена императорским Манифестом от 25 июля 1810 г.).

Поскольку в фокусе настоящего исследования находится третья из перечисленных составляющих системы управления финансами, есть основания для более детального анализа предложений графа М.М. Сперанского, сформулированных в отношении организации ревизии государственных счетов в статьях 207-211 «Плана финансов» [11, с.95].

В указанных статьях глава комиссии Госсовета раскрывает «Предметы Главного Директора государственных счетов», ключевым в числе которых признаётся получение и «поверка» счетов приходов и расходов всех местных управлений. При этом М.М. Сперанский уточняет, что проверке подлежат не только приходы и расходы общие государственные, но и частные: губернские, уездные и волостные. Основной целью этой работы в «Плане финансов» признаётся «… обнаруживать пред правительством разные злоупотребления в сборе доходов и употреблении их в расход». Интересно, что на ведомство Главного Директора государственных счетов возлагались и функции «…преследования всех тех, кои или не дают отчётов, или по отчётам сим окажутся под преследованием». Кроме того, в работе графа подчёркивается и консультационная функция рассматриваемого ведомства, обусловленная его особенной целью, предполагающей «доставление правительству ежегодно примечаний, из самых опытов извлечённых, о движении его капитала и предоставление способов к облегчению их движения и лучшей их поверке».

Примечательно, что в комментарии к рассматриваемым положениям М.М. Сперанский обращает внимание на необходимость обеспечения независимости ведомства ревизии государственных счетов от Министра Финансов и Государственного Казначея, поскольку, по мнению графа, лишь «…ревизия счетов наилучшим образом может обнаружить положение обоих сих управлений…» [11, с.95] и дать оценку степени соблюдения (или нарушения) основного финансового закона. Данный факт показывает, что уже в начале XIX века идея независимости аудитора была вполне осознана законодателем и рассматривалась как основополагающее условие обеспечения эффективности финансового контроля.

Вместе с тем, как следует из проанализированного материала, содержание деятельности ведомства Главного Директора государственных счетов (или Государственного Контролёра) описано в «Плане финансов», так сказать, «крупными мазками», в самых общих чертах. Гораздо более детально природа функционирования института государственного финансового контроля охарактеризована в Манифесте императора Александра I от 28 января 1811 г. «О устройстве Главного Управления ревизии Государственных счетов» [12, с.529-531].

В частности, в §2 Раздела I данного манифеста детализированы и логически увязаны 7 ключевых элементов предметной области «надзора и поверки» (в скобках перечисленные положения адаптированы автором, с учётом современной терминологии и языковых норм):

1. То ли самое количество сумм и капиталов поступило в приход и употреблено в расход, какое определено законом (Оценка соответствия законодательно установленным параметрам общей величины и структуры фактических поступлений доходов и фактического расходования государственных средств).

2. При употреблении в расход сумм соблюдены ли установленные правила и польза казённая (Оценка обеспечения целевого использования бюджетных и бюджетной эффективности расходов).

3. Верны ли самые счёты (Оценка достоверности проверенной отчётности).

4. Не остаются ли где суммы без движения и без перечисления их в состав Государственного Казначейства (Выявление случаев омертвления государственных средств и их сокрытия от государственных органов).

5. По рассмотрении таким образом счетов, тем местам и лицам, кои будут исправны, выдавать расчётные свидетельства (Выдача безоговорочно положительных заключений о достоверности проверенной отчётности и соблюдении требований законодательства).

6. Напротив, в случае неисправности в счетах или действительных начётов, полагаются с виновных взыскания, кои и приводятся в исполнение порядком, законами установленным (В случае обнаружения искажений в представленной отчётности, либо при установлении фактов нарушения применимого законодательства, виновному предъявляются штрафные санкции и недоимки в установленном законом порядке).

7. Для общих соображений Правительства из ревизии счетов составляются сличительные расчёты или балансы, по коим можно было бы усмотреть выгоды, приобретённые казною при разных предприятиях (операциях), и убытки, ею понесённые, хотя бы впрочем самое производство их и счёты найдены были в порядке (Речь идёт о необходимости формирования обобщающих аналитических материалов для Правительства, позволяющих дать оценку реальному исполнению бюджета и оценить бюджетную эффективность государственных расходов).

Необходимо отметить, что из перечисленных элементов предметной области деятельности Главного Управления ревизии Государственных счетов вполне закономерно следует ряд выводов.

Во-первых, в Манифесте достаточно конкретно и недвусмысленно раскрыта концепция достоверности отчётности субъектов государства о подведомственных им доходах и расходах, что позволяет признать прогрессивный характер мышления законодателей Российской Империи и обоснованно отвергнуть довольно распространённые мнения о его отсталости, архаичности и патриархальности.

Во-вторых, Манифест предусматривал выдачу своеобразного заключения – квитанции – о достоверности проверенных отчётов министерств и ведомств, что говорит о близости М.М. Сперанскому и его коллегам идей классического аудита финансовой отчётности, к слову сказать, научно обобщённых на Западе лишь в конце XIX века.

В-третьих, в тексте Манифеста просматриваются зачатки сверхсовременного направления финансового контроля – так называемого аудита эффективности, в контексте которого предполагается не только проверка достоверности финансовой информации, но и оценка эффективности хозяйственной жизни, этой информацией описываемой.

В-четвёртых, совершенно очевидно осознание разработчиками Манифеста важности и необходимости реализации в процессе ревизии аналитических процедур, а также обобщения результатов их осуществления и подготовки рекомендаций для лиц, принимающих решения.

Интересным представляется и тот факт, что, учитывая исторический опыт, Александр I своим Манифестом резко ограничил широко распространённые ранее «изъятия» из предмета ревизии, установив особый порядок её прохождения только для Государственных банков, своего Личного Кабинета, а также для Воспитательных Домов и иных благотворительных заведений, «… под Главным Начальством Ея Императорского Величества, Любезнейшей Родительницы Нашей состоящих». В отношении прочих субъектов §16 Манифеста любые «изъятия» запрещал строжайшим образом.

Всё вышесказанное даёт возможность высоко оценить как значение анализируемого документа, так и профессионализм и прогрессивность взглядов его разработчиков, во многом опережавших и своё время, и своих коллег за рубежом.

К аналогичным выводам приводят и результаты анализа организационной структуры Главного Управления ревизии Государственных счетов, сформированной на основании материалов Раздела II рассматриваемого Манифеста и представленной на рисунке.