ГЕНЕЗИС СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ПРЕДПОСЫЛКИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И КЛЮЧЕВЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ

Баранов П.П., д.э.н., доцент, заведующий кафедрой информационно-аналитического обеспечения и бухгалтерского учёта

Новосибирского государственного университета

экономики и управления «НИНХ»,

bpavel1974@yandex.ru

Аннотация

В статье представлены результаты авторского исследования истории развития российского государственного финансового контроля в период XVII-XIX вв. Конкретизирован состав исторических документов и свидетельств, а также законодательных инициатив, характеризующих основные этапы становления и трансформации системы государственного финансового контроля Российской Империи. Раскрыт вклад крупных государственных деятелей XIX в. – М.М. Сперанского, П.Д. Киселёва и В.А. Татаринова – в формирование отечественного института ревизии. Представлены «точечные» авторские оценки основных этапов развития государственного финансового контроля в России на фоне развития аналогичных институтов в зарубежных странах. Дополнена хронология и дана краткая характеристика неизвестных и малоизвестных исторических фактов, позволяющая формулировать гипотезы о предпосылках и закономерностях развития отечественной системы государственного финансового контроля.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль, ревизия, история, Российская Империя, Государственный Контроль, закономерности развития, причинно-следственные связи событий.

Введение

Усиление роли института государственного финансового контроля, неизбежно происходящее в условиях кризисных ситуаций в мировой и национальных экономиках, закономерно приводит и к росту требований в отношении эффективности и результативности реализации его функций. В то же время, успешность государственного финансового контроля во многом определяется качеством его организационных, правовых и методических оснований, а также степенью их соответствия особенностям складывающейся социально-экономической ситуации. Обеспечение условий эффективного функционирования рассматриваемого института находится, таким образом, в серьёзной зависимости от состояния теоретико-методологического базиса финансового контроля как целостной области научных знаний и, в первую очередь, от уровня развития такой относительно новой научной дисциплины, как государственный аудит.

Позиционирование государственного аудита в качестве научной дисциплины предполагает, с точки зрения науковедения, его интерпретацию как «…базовой формы организации профессиональной науки, объединяющей на предметно-содержательном основании области научного знания, сообщество, занятое его производством, обработкой и трансляцией, а также механизмы развития и воспроизводства соответствующей отрасли науки как профессии» [1, с.5]. Рассматривая государственный аудит в науковедческом контексте, в настоящее время можно констатировать некоторые признаки институционального формирования и коммуникационного развития сообщества исследователей, генерирующих, культивирующих и транслирующих профильное научное знание, однако, такая сторона государственного аудита, как механизмы его возникновения, развития и воспроизводства (познание которой осуществляется, в первую очередь, посредством методов исторического исследования) остаётся недостаточно изученной. Автор в своих исследованиях [2, 3] неоднократно обращал внимание на то, что отрывочный характер и имеющие место случаи искажения исторических сведений о развитии финансово-контрольных институтов препятствуют адекватному восприятию предпосылок их трансформации и корректному пониманию причинно-следственных связей, определявших в разные периоды времени те или иные эволюционные или революционные преобразования в сфере финансового контроля. В сложившейся ситуации существенно ограничиваются возможности конструктивного учёта исторического опыта и, напротив, возрастает риск повторения исторических ошибок в процессе возрождения и развития институтов общественного контроля.

Развитие государственного финансового контроля: от Петра Великого до Екатерины II

Так, представляется весьма недооцененным и недостаточно изученным институт Государственного контроля, возникший и прекративший своё существование практически одновременно с рождением и гибелью Российской Империи. Узлом кристаллизации, вокруг которого начала формироваться система государственного финансового контроля, бесспорно, была Ревизион-коллегия, учреждённая Петром Великим в составе первых девяти коллегий в 1718 г. для исполнения нового порядка ревизии государственных счетов. Следует отметить, что на начальном этапе своего существования Ревизион-коллегия была ординарным ведомством, практически ничем не отличавшимся от других созданных Петром I аналогичных государственных органов, с точки зрения их статуса и полномочий. Однако, уже 10 января 1722 г., двумя месяцами позднее провозглашения Российской Империи и принятия русским царём императорского титула, именным Указом государя Ревизион-коллегия вводится в состав Сената, «…понеже едино дело есть, что и сенат ведает» [4, с.2]. Интересен тот факт, что в самом тексте упомянутого Указа признаётся ошибочность первоначального решения о равном с прочими коллегиями статусе Ревизион-коллегии: решение это, как говорится в Указе «не разсмотря тогда учинено было» [4, с.2]. Стремясь расширить полномочия, поднять статус и усилить независимость первого имперского ревизионного органа, Пётр Великий перевёл Ревизион-коллегию на особое положение, издав при этом подробнейшую инструкцию о порядке проведения ревизии.

Однако, по всей видимости, первая пятилетка деятельности Ревизион-Коллегии не была плодотворной, поскольку уже в 1727 г. в своём указе Верховному Тайному совету императрица Екатерина I писала: «Ревизия не меньше, как и экономия, а у нас она только именем, а в самом деле счёту никогда не бывало, и от того происходит, что и по сё время нет совершенного известия о приходе, расходе и об остатках» [4, с.3]. При этом, судя по историческим документам, недовольство вдовы Петра не привело к качественным сдвигам в работе Ревизион-коллегии, так как в 1733 г. уже императрица Анна Иоанновна констатировала «с немалым неудовольствием», что «… во многие годы счетов не чинено и не свидетельствовано» [4, с.3]. Во «Всеподданнейшем докладе о развитии и деятельности Государственного контроля с 1855 по 1880 гг.» (далее – Доклад) [4] Государственный Контролёр, Статс-Секретарь Д. Сольский приводит сведения об активной деятельности в сфере совершенствования финансового контроля непосредственно Анны Иоанновны, которая, будучи недовольной запущенным состоянием ревизионного дела, выдвинула и реализовала ряд организационных и нормотворческих инициатив, в частности:

• учредила особую Генеральную Комиссию «для ревизии прежних лет»;

• создала девять Счётных Комиссий при специальных государственных учреждениях;

• ввела в действие ревизионный устав, представлявший собой полный свод постановлений и правил, определявших область и порядок реализации функций Ревизион-Коллегии как высшего ревизионного учреждения;

• вернула Ревизион-Коллегию из Москвы в Санкт-Петербург;

• существенно увеличила штат служащих Ревизион-Коллегии.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что меры, предпринятые Анной Иоанновной, носили половинчатый характер, поскольку ряд государственных управлений продолжал пользоваться своеобразными индульгенциями в форме освобождения от обязанности по предоставлению отчётности в Ревизион-Коллегию. Кроме того, как отмечает Д. Сольский в своём Докладе, учреждение особых Счётных Экспедиций и Контор для проверки избранных государственных органов «…лишило ревизию государственной отчётности необходимой полноты и единства и разорвало естественную связь между счетоводством различных установлений. Вследствие сего в общем государственном счетоводстве явились пробелы, которые вели к неясности, запутанности и замедлению в ходе ревизии, причём всякого рода злоупотребления могли легче укрываться от законного преследования и возмездия» [4, с.4].

Решением проблемы раскоординированности деятельности многочисленных контрольно-ревизионных органов активно занялась дочь первого российского императора, Елизавета Петровна, стремившаяся восстановить status quo посредством ликвидации излишних Экспедиций и Контор и возвращения Ревизион-Коллегии на позицию единственной и высшей в государственной иерархии ревизионной инстанции. Кроме того, правительствующий Сенат, проанализировав результативность работы Ревизион-Коллегии и соотнеся её с затратами на ревизионную деятельность, постановил в 1756 г. «…той Ревизион-Коллегии с Конторою, Членам, Секретарям и приказным людям жалованье производить из взысканных по счетам начётных денег, а из Штатс-Конторы более уже не производить» [4, c.5].

Интересным представляется тот факт, что примерно за два столетия до упомянутых событий похожие преобразования происходили в средневековой Англии, где шли непрерывные реформы, направленные на поиск оптимального варианта организации и оплаты труда так называемых Аудиторов Авансов (Auditors of the Imprests) [5], впервые назначенных в 1559 г. королевой Елизаветой I Тюдор. Однако в Англии, в отличие от России, после скрупулёзного анализа ситуации и перебора множества вариантов мотивации аудиторов в 1619 г. было принято решение об установлении жёсткой сметы расходов на деятельность Аудиторской службы, которая базировалась на системе твёрдых окладов, не зависевших от объёмов средств в проверяемых отчётах и счетах. При этом, как показывают исследования автора [3], британский вариант реформы государственного аудита, как и попытка преобразования отечественного государственного контроля Елизаветой Петровной, не увенчался успехом.

Некоторые специалисты [6, 7] отмечают, что большой вклад в совершенствование института государственного контроля в Российской Империи принадлежит государыне Екатерине Великой. При этом, в научных работах и исторических документах встречаются оценки различных сторон деятельности императрицы, направленной на реорганизацию финансовой системы России и поддерживающих её функционирование контрольно-ревизионных органов. В частности, О.А. Красикова к числу наиболее существенных мер Екатерины II по укреплению финансовой системы относит [6, c.41-42]:

• изменение регламента Камер-Коллегии, заключавшееся в придании ей функций надзора за всеми государственными доходами и расходами и подчинении ей всех канцелярий, коллегий и контор, которым вменялось в обязанности предоставлять в Камер-Коллегию ведомости о доходах и расходах (с особым выделением расходов чрезвычайного характера);

• произведённую по Указу императрицы в 1765 г. централизацию в ведомстве главного комиссариата процессов формирования и расходования денежных средств на военные цели;

• автономизацию финансовой системы от административных и судебных органов и учреждение верховного финансового ведомства – Казённой палаты – и института уездных казначеев;

• постепенное создание нормативной правовой базы финансового управления и систематизацию нормативно-методических документов по формированию доходов, а также распределению и контролю за использованием государственных средств.

Примечательно, что в Высочайшем предписании главе Ревизион-Коллегии сенатору князю Якову Петровичу Шаховскому императрица особо указывала, «…чтобы во вверенной ему Коллегии, при свидетельстве счетов, не одно то смотрели, дабы приход с расходом был верен, ибо сего к порядочному свидетельству не довольно; при ревизовании особливо смотреть, что все ль денежные выдачи произведены по силе законов» [8, с.6]. Следует отметить, что аналогичная норма о проверке соответствия ассигнований законодательным установлениям появилась в Великобритании только в 1866 г. [3]. Вместе с тем, сведения О.А. Красиковой, утверждающей, что российская Казённая палата была верховным органом, объединившим в себе функции Камер-Коллегии и Ревизион-Коллегии, по всей видимости, не вполне корректны, поскольку в Докладе Государственного Контролёра Д. Сольского отмечается, что при учреждении Екатериной II губерний «…в ряду губернских установлений учреждены были между прочим Казённые палаты, которым, при непосредственном подчинении их Сенату, вверено управление всеми казёнными сборами губернии, главное ведение всех приходов и расходов, ревизия всех отчётов по губернии, составление общих о доходах и расходах ведомостей и представление их в Ревизион-Коллегию» [4, с.7]. Данные сведения подтверждаются и письмом пензенского губернатора графа М.М. Сперанского управляющему императорским кабинетом графу Д.А. Гурьеву от 20 октября 1818 г. «По казённой палате и винокуренным заводам» [9, с.479-482]. Исходя из этого, следует вывод о том, что Казённые палаты были региональными, а не верховными, органами финансового управления, объединявшими функции Камер- и Ревизион-Коллегий лишь на губернском уровне и ведавшими всеми местными доходами и расходами посредством администрирования работы уездных казначеев.

Что же касается централизации финансового управления и ревизионной деятельности на высшем уровне, то сам факт его, вероятно, следует датировать 1780 г., когда «… при Правительствующем Сенате были устроены четыре Экспедиции, которые находились под ближайшим ведением Государственного Казначея и из которых одна… была учреждена для генеральной ревизии счетов» [4, c. 7].

Особый интерес в тексте цитируемого Доклада представляет упоминание об обязанности Управляющего созданными Экспедициями по истечении каждого года направлять лично государыне отчётные ведомости: «1) о всех доходах государства, 2) сколько их собрано, 3) сколько не добрано, 4) сколько из собранных доходов употреблено в расход по государству, 5) сколько за сим в остатке и где эти остатки, 6) какие именно недоимки остались и 7) рассуждения Государственного Казначея обо всем вышеписанном» [4, c.7-8]. Из всего представленного перечня предметов отчётных ведомостей наиболее пристального внимания, по мнению автора, заслуживает последний – «рассуждения Государственного Казначея», поскольку в нём отчётливо просматриваются черты одной из фундаментальных категорий современного финансового контроля, а именно, профессионального суждения независимого специалиста (аудитора, эксперта, оценщика и т.д.) о форме и содержании информации, используемой для подготовки экономических и управленческих решений. Важность такого суждения, как следует из цитируемого документа, была осознана на государственном уровне ещё два с половиной столетия назад.

В то же время, признавая существенный прогресс и эволюцию ревизионного дела в «век золотой Екатерины», нельзя не отметить, что большая часть предпринятых императрицей усилий оказалась безуспешной, натолкнувшись, как пишет в своём Докладе Д. Сольский, «…на нравы времени…», которые «…взяли своё и не допустили окрепнуть и развиться новому государственному насаждению» [4, c.8]. Главным образом, говоря о «нравах времени», Государственный Контролёр эпохи Александра II имел в виду многочисленные «изъятия», то есть исключения из общего порядка, различные послабления или вовсе освобождение от прохождения ревизии отдельными ведомствами и государственными органами. По всей видимости, динамика и объёмы подобного рода «изъятий» были таковы, что постепенно такие, поначалу редкие, прецеденты перешли из разряда исключений в разряд общего правила, вследствие чего третья, собственно ревизионная, Экспедиция естественным образом де-факто утратила свой статус «средоточия ревизионной части Империи». Таким образом, на рубеже XVIII – XIX вв. в России назрела необходимость коренных, идеологических преобразований в области организации и регламентации государственного финансового контроля. Эти преобразования, начавшиеся уже во втором десятилетии XIX столетия, связываются, в первую очередь, с именем одной из самых противоречивых фигур этой эпохи – графа Михаила Михайловича Сперанского.