§ 2. Внешнеполитическая деятельность Российской Федерации по урегулированию конфликтов на территории бывшего ссср

За 15 лет, прошедших с момента распада СССР, практически не было ни одного локального конфликта на его бывшей территории, который не затрагивал бы национальных интересов России. Поэтому ни в одном из конфликтов на постсоветском пространстве Россия не может быть ни сторонним безучастным наблюдателем, ни объективным судьей. Одновременно никакая другая страна, кроме России, не может реально выступать в роли миротворца. Запад не очень стремится к этому в силу сложности и тяжести задач, да и сам он обнаруживает несостоятельность в подобного рода деятельности, безуспешно пытаясь урегулировать конфликты в бывшей Югославии.

Внешнеполитические подходы России к постсоветскому пространству и, соответственно, к урегулированию конфликтов, за прошедшее с момента распада СССР время претерпели ряд эволюционных изменений.

К середине 1990-х гг. существовали по крайней мере пять концепций внешней политики России по отношению к постсоветскому пространству.

1. Узконационалистическая, отстаивающая идентификацию России в ее нынешних границах и настаивающая на отказе от различий между ближним и дальним зарубежьем.

2. Неоимперская, предполагавшая воссоздание СССР как некоего союза равноправных республик.

3. Национал-патриотическая, предусматривавшая создание союза неравноправных субъектов во главе с Россией.

4. Либерально-космополитическая концепция, предполагавшая восстановление СССР в форме евразийского союза.

5. Национально-либеральная, исходящая из возможности добровольного (на основе референдума) объединения ряда бывших республик, включая Россию, в федеративное государство на основе цивилизационно-культурной общности.

В реальной политике России присутствовали все эти подходы, которые на каждом новом этапе выступали в различных комбинациях. Постоянная борьба этих представлений и стоящих за ними сил, менявшееся их влияние на исполнительную власть – все это придавало большую подвижность российской политике, имело следствием отсутствие в ней четких тактических и стратегических ориентиров и целей в отношении постсоветского пространства.

Наиболее серьезные усилия Российской Федерации по урегулированию конфликтов на постсоветском пространстве связаны прежде всего с пятью региональными конфликтами.

Одним из методов в урегулировании конфликтов на постсоветском пространстве, как и в мировой практике, можно считать проведение миротворческих операций. Отправной точкой формирования межгосударственных правовых основ миротворчества СНГ являются:

• Устав СНГ (1993 г.);

• Соглашение «О группах военных наблюдателей и коллективных миротворческих силах по поддержанию мира в СНГ» (20 марта 1992 т., Киев);

• Протокол «О комплектовании, структуре, материально-техническом и финансовом обеспечении Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ» (15 мая 1992 г., Ташкент).

В развитие положений, содержащихся в этих документах, 24 сентября 1993 т. в Москве было подписано Соглашение «О коллективных миротворческих силах и совместных мерах по их материально-техническому обеспечению».

Наряду с этой работой органы Содружества прилагали значительные усилия для признания мировым сообществом СНГ в качестве региона, подпадающего под положение главы VIII Устава ООН, дающей, в частности, право на самостоятельное использование вооруженных сил для предотвращения конфликтов но решению региональной организации или в соответствии с региональными соглашениями. В рамках СНГ органом, которому предоставлено такое право, является Совет глав государств. В июне 2000 т. были расширены функции Штаба в области предотвращения и урегулирования конфликтов. Несмотря на ряд разночтений в механизме реализации этой функции (так, Устав СНГ допускает проведение миротворческих операций с одобрения заинтересованных государств-участников, а киевское Соглашение от 20.03.1992 г. устанавливает, что такие решения принимаются только с общего согласия), резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 34 марта 1994 г. признала (с некоторыми оговорками ряда скандинавских и западно-европейских стран) право СНГ самостоятельно проводить региональные операции по поддержанию мира.

Что касается собственно российской политической концепции в области урегулирования постсоветских конфликтов и миротворчества как средства их разрешения, то ее становление пришлось преимущественно на первые постсоветские годы, для которых была характерна эскалация вооруженных конфликтов.

Корректировка российских установок в области миротворческих

операций произошла в середине 1995 г. и была связана с изменениями во внешнеполитической доктрине РФ в целом. Они были отражены в следующих документах: прежде всего, в утвержденном Президентом РФ «Стратегическом курсе РФ в отношениях с государствами-участниками СНГ», а также в Федеральном законе «О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (1995 г.), и касалась двух принципиальных вопросов: отношений с международными организациями по порядку направления российских Вооруженных сил в зоны конфликта и целевых установок России в отношении новых независимых государств.

Говоря о взаимоотношениях с международными организациями,

следует отметить, что уже в послании Президента Федеральному Собранию РФ в феврале 1995 г. и в «Стратегическом курсе РФ в отношениях с государствами — участниками СНГ» наряду со справедливой критикой ООН и ОБСЕ за «за неоправданно скромную поддержку» российских миротворческих операций и осуждением «двойных стандартов» появляется положение о необходимости добиться того, чтобы «миротворчество стало плодом коллективных усилий государств СНГ путем их более адекватного участия на всех этапах деятельности по налаживанию механизма оперативного решения вопросов миротворчества в рамках СНГ», а также о необходимости взаимодействия с ООН и ОБСЕ в этом направлении.

Эта установка была реализована в принятых в начале 1996 г. документах Совета глав государств СНГ, где были четко выражены как

коллективное начало при проведении миротворческих операций, так и обязательное одобрение мер по принуждению к миру со стороны Совета Безопасности ООН.

Важным документом, определяющим действия России по урегулированию конфликтов, стал Федеральный закон «О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности», в котором силу закона обрело положение о том, что принудительные меры могут предприниматься Россией только по решению СБ ООН, тогда как операции по поддержанию мира могут проводиться и без решений ООН, на основании, например, международных обязательств.

Исходя из данных положений, можно выделить три группы миротворческих операций на территории Содружества с участием России.

Первая группа представляет собой относительно удачные операции, которые в наибольшей мере решили поставленные перед ними задачи (в Южной Осетии и Приднестровье). Обращает на себя внимание тот факт, что данные операции, проводимые в рамках двусторонних межправительственных соглашений России соответственно с правительствами Грузии и Молдовы, связаны с наибольшими проблемами в плане международного признания их политико-правового статуса. По обеим операциям отсутствуют мандаты не только ООН, но и региональных организаций (ОБСЕ и СНГ), а единственным гарантом урегулирования конфликта остается Россия. Формальные принципы миротворчества нарушает и включение в состав миротворцев контингентов, предоставленных самими враждующими сторонами.

Во вторую группу входят миротворческие операции (в Абхазии и Таджикистане), которые по статусу являются полноценными региональными миротворческими операциями СНГ. Они осуществляются на основании коллективного решения глав государств СНГ, имеют мандат СНГ (который при этом неоднократно обнов.яялся и уточнялся), общее военное руководство ими осуществляется через международный орган – Штаб но координации военного сотрудничества государств – участников СНГ. Тем не менее российское участие в этих операциях представляет одну из наиболее существенных сторон процесса мирного урегулирования. Например, комплекс разнотипных операций по урегулированию ситуации в Таджикистане, помимо собственно операции Коллективных миротворческих сил СНГ по мандату

Совета глав государств СНГ, включал:

• операцию пограничных (и приданных к ним) сил РФ но охране государственной границы Таджикистана с Афганистаном и Китаем, которая осуществлялась на основе двустороннего межгосударственного соглашения РФ-РТ от 25.05.1993 г.;

• действия военных контингентов Вооруженных сил Российской Федерации, дислоцированных на территории Республики Таджикистан, по оказанию поддержки правительству Республики Таджикистан в решении задач, связанных со стабилизацией обстановки, и в решении иных государственных задач на основе Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между РФ и РТ и других двусторонних соглашений.

К числу важнейших успехов Российской дипломатии по урегулированию внутритаджикского конфликта относится заключение соглашений в декабре 1996 г. в Москве. Кроме того, несмотря на то что формально операция KMC считается завершенной и на протяжении 2000 г. происходило ее «свертывание», участие России в данном региональном конфликте в других форматах (пограничное сотрудничество, сотрудничество по линии двустороннего договора с Таджикистаном) продолжается.

Аналогичная ситуация складывается и в зоне грузино-абхазского

конфликта, где проводится две взаимосвязанных миротворческих операции:

• миротворческая операция региональной организации (СНГ) на основе мандата глав государств Содружества;

• миротворческая операция ООН на основе мандата Совета Безопасности ООН.

Однако, как отмечают наблюдатели, первая из них так и не стала коллективной операцией стран СНГ. Основной миротворческий контингент не был предоставлен никакими иными государствами СНГ, помимо России, что идет в разрез со сложившимися в ООН стандартами, согласно которым контингент, предоставляемый одной страной, не должен превышать одной трети от общего количества участников.

Третья группа миротворческих операций (например, в зоне нагорно-карабахского конфликта) представляет собой пример неудачной попытки организации региональной миротворческой операции под эгидой ОБСЕ (так называемая Минская группа), согласовавшей в 1993 г. мандат на проведение такой операции, но так и не сумевшей реализовать его.

Роль России в нагорно-карабахском конфликте настолько же значительна, насколько и противоречива. С одной стороны, Российская

Федерация активно участвует в переговорном процессе под эгидой ОБСЕ. В мае 1994 г. при прямом содействии России в зоне конфликта был установлен режим прекращения огня. С 1997 г., наряду с Францией и Соединенными Штатами, Россия стала сопредседателем Минской группы и в этом качестве участвовала в подготовке трех вариантов (поэтапный и пакетный 199 7 г., «общего государства» 1998 г.) решения армяно-азербайджанского конфликта. Начиная с 2000 г. Россия принимает участие в урегулировании нагорно-карабахского конфликта в составе так называемой «карабахской тройки» (на уровне глав РФ, Азербахаджана и Армении). С другой стороны, фактом, усложняющим как процесс переговоров по нагорно-карабахскому конфликту, так и в целом обстановку в регионе, стало приобретение Арменией российского оружия (1997-1999 гг.) на сумму более чем 1 млрд. долларов.

Таким образом, особенностью ситуации с миротворческими операциями на территории бывшего СССР стало то, что их проведение в первый период, с одной стороны, заставляло Россию и рабочие органы Содружества формировать в оперативном порядке законодательную основу, опираясь на мировой опыт и современные тенденции миротворчества, а с другой — вынуждало по различным причинам осуществлять практически все типы миротворческих операций. Это обусловило специфику постсоветского миротворчества. Его отличие от операций, проводимых миротворческими контингентами ООН, состоит:

1) в отсутствии резолюций Совета Безопасности ООН и решений СБСЕ о проведении операций и параметрах политического мандата операций на территории новых независимых государств;

2) в недостаточности политического (гражданского) контроля над действиями вооруженных сил в районах конфликта;

3) в привлечении к посреднической роли стран и сил, имеющих собственные интересы в районе конфликтов;

4) в нарушении посредническими силами и контингентами принципа беспристрастности, содействии в ряде случаев интересам одной из противоборствующих сторон в ущерб интересам других сторон;

5) в выполнении в конфликтных районах политических, переговорных, посреднических, правовых функций представителями военных контингентов, а не гражданскими властями с соответствующими полномочиями;

6) в отрыве военной стороны миротворческих операций от политического урегулирования конфликта.

Тем не менее стоит отметить, что, несмотря на существующие проблемы. Содружеству и России в целом удалось достичь заметных результатов в вопросах миротворческой деятельности, а лидирующая роль России в урегулировании постсоветских конфликтов неоднократно отмечалась международным сообществом. Так, например, Будапештский саммит ОБСЕ в 1994 г. выразил признательность нашей стране – «за решающий вклад Российской Федерации» в достижение договоренностей о прекращении огня в зоне армяно-азербайджанского конфликта – и другим членам Минской группы – «за индивидуальные усилия».

Контрольные вопросы и задания

1. Перечислите основные конфликтогенные факторы на постсоветском пространстве.

2. Изложите основные причины, расстановку сил и этапы развития вооруженных конфликтов в Нагорном Карабахе, Южной Осетии, Абхазии, Приднестровье, Таджикистане.

3. В чем заключается специфика миротворческих операций с участием России на постсоветском пространстве?

4. Дайте характеристику основных направлений внешнеполитической деятельности России по предотвращению и урегулированию конфликтов на постсоветском пространстве.

5. Какова роль Содружества Независимых Государств в урегулировании конфликтных ситуаций на постсоветском пространстве?