Глава 11

СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

§ 1. Понятие законодательства и его система

1.1. Понятие законодательства. Раскрывая вопрос о понятии законодательства, необходимо иметь в виду, что в отечественной юриспруденции отсутствует его однозначное понимание. В частности, одни авторы под законодательством понимают лишь действующие в государстве законы, т. е. нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой. По мнению других, законодательство государства составляют законы и общие подзаконные акты (нормативные указы президента, нормативные акты правительства и т. д.). Третьи полагают, что понятием «законодательство» должны охватываться не только законы и общие подзаконные акты, но и все другие нормативные правовые акты, действующие в государстве. С точки зрения четвертых, законодательство – это не только действующие нормативные правовые акты, но и все источники права, существующие в данном государстве, т. е. это и нормативные правовые акты, и нормативные договоры, и санкционированные обычаи, и юридические прецеденты, и иные источники позитивного права. Встречаются и другие трактовки данного понятия.

Как представляется, под законодательством целесообразнее всего понимать совокупность (систему) всех действующих в государстве нормативных правовых актов, хотя в определенных случаях этому понятию могут придаваться и другие значения. Например, в «Европейской конвенции о гражданстве» 1997 г. под внутренним законодательством, т. е. законодательством конкретного государства, понимаются все виды положений национальной правовой системы, включая конституцию, законы, постановления, указы, прецедентное право, обычные нормы и практику, а также нормы, вытекающие из обязательных международных документов. В данном случае под внутренним законодательством понимаются все источники права, существующие в государстве.

1.2. Система законодательства. Законодательство, как и право, тоже принято рассматривать в качестве системы, т. е. определенного системного образования. Как системное образование законодательство характеризуется компонентностью, интегративностью, организованностью, многоуровневостью, объективностью строения, целостностью и структурированностью, т. е. всеми теми признаками, которые присущи системе права¹.

Компонентность системы законодательства выражается в том, что законодательство, как и любая система, складывается из определенных элементов (компонентов). Такими элементами являются нормативные правовые акты (но не статьи нормативных правовых актов, как считают авторы некоторых учебников), поскольку законодательство – это совокупность (система) действующих в государстве нормативных правовых актов.

Интегративность и организованность системы законодательства проявляется в том, что нормативные правовые акты, составляющие законодательство государства, связаны между собой и эти связи носят строго определенный характер. В системе законодательства между нормативными правовыми актами существуют горизонтальные и вертикальные связи, вследствие чего принято выделять его горизонтальную и вертикальную структуру. Горизонтальные связи нормативных правовых актов обусловлены предметом правового регулирования, т. е. регулируемыми позитивным правом общественными отношениями. Благодаря этим связям, нормативные правовые акты объединяются в соответствующие отрасли законодательства, которые тоже, будучи связанными между собой, характеризуют горизонтальную структуру законодательства. Вертикальные же связи предопределены юридической силой нормативных правовых актов и характеризуют вертикальную структуру законодательства.

Многоуровневость системы законодательства заключается в том, что законодательство любого государства складывается из нормативных правовых актов разной юридической силы, а значит, находящихся на разных его уровнях. Вертикальная структура законодательства отражает многоуровневый, иерархический характер системы законодательства. Вследствие этого систему законодательства можно представить в виде пирамиды, вершину которой образуют конституция и примыкающие к ней конституционные законы. Далее по убыванию юридической силы идут обыкновенные законы, общие, ведомственные и местные подзаконные нормативные акты. Основание пирамиды образуют локальные подзаконные нормативные акты, которые обладают самой низкой юридической силой. В федеративных государствах многоуровневость системы законодательства выражается также в наличии федеральной системы и подчиненных ей региональных подсистем законодательства.

Объективность строения системы законодательства характеризуется тем, что структура законодательства складывается в целом независимо от органов, устанавливающих нормативные правовые акты, поскольку предопределена рядом объективных факторов. Так, горизонтальная структура предопределена системой общественных отношений, вертикальная – юридической силой нормативных правовых актов, федеративная (в федеративных государствах) – формой государственного устройства.

Целостность системы законодательства состоит в том, что законодательство каждого конкретного государства, хотя и складывается из отдельных нормативных актов, обладающих разной юридической силой, представляет собой единое целое, в котором нормативные правовые акты связаны между собой.

Структурированность системы законодательства характеризуется тем, что законодательство, как и любая организованная система, состоит из определенных элементов (компонентов), тесно связанных между собой.

С учетом рассмотренных признаков можно дать следующее определение системы законодательства: система законодательства – это взятые в единстве и взаимосвязи действующие в государстве нормативные правовые акты, выступающие как целостное образование, имеющее свою структуру.

1.3. Соотношение системы законодательства и системы права. Система законодательства довольно тесно связана с системой права, но не сливается с ней. Это обусловлено различными обстоятельствами.

Во-первых, система законодательства и система права отражают разные стороны позитивного права. Система законодательства отражает внешнюю сторону позитивного права. Она показывает, каким образом структурированы такие источники позитивного права, как нормативные правовые акты. Система же права отражает внутреннюю сторону позитивного права и характеризует его внутреннее строение. Она говорит о том, каким образом структурируются составляющие позитивное право нормы, независимо от того, в каких юридических источниках они выражены.

Во-вторых, система законодательства и система права складываются из разных элементов. Первичными элементами системы законодательства являются нормативные правовые акты, которые объединяются в отрасли законодательства. Первичными элементами системы права являются нормы права, которые объединяются в субинституты, институты, подотрасли и отрасли права, а также в различные правовые общности (публичное и частное право, материальное и процессуальное право и т. д.).

В-третьих, система законодательства и система права – это не совпадающие системы. Системой законодательства охватывается только часть норм, составляющих систему права. Нормативные правовые акты – не единственный источник, в котором выражено позитивное право государства. Поэтому законодательство не охватывает всего массива правовых норм, действующих в государстве, в то время как система права охватывает все правовые нормы, действующие в государстве. Кроме того, несовпадение системы законодательства и системы права проявляется еще и в том, что нормативные правовые акты могут содержать не только нормы права, но и программные положения, а также указания на мотивы и цели издания, которые излагаются в преамбуле (вводной части) нормативного правового акта. Могут в них присутствовать и предписания индивидуального характера, которые нормами права тоже не являются.

В-четвертых, система законодательства, хотя она и характеризуется подобно системе права объективностью строения, более подвержена влиянию субъективного фактора, поскольку создается законодателем (правотворческими органами) и в определенной степени зависит от его воли. В частности, от правотворческих органов зависит юридическая сила нормативных правовых актов и соответственно их место в системе законодательства. Система же права, несмотря на то, что правовые нормы тоже устанавливаются или санкционируются правотворческими органами, складывается объективно, так как обусловлена системой реально сложившихся общественных отношений.

И, в-пятых, отрасли законодательства, выделяемые в его горизонтальной структуре, не всегда соответствуют отраслям права и в целом с ними не совпадают. В системе законодательства наряду с отраслями, аналогичными отраслям права, принято также выделять и так называемые комплексные отрасли законодательства, которые включают в свой состав нормативные акты, содержащие нормы не одной, а двух и более отраслей права. К таким отраслям относятся, например, аграрное (сельскохозяйственное), жилищное, экологическое законодательство. Более того, даже отрасли законодательства, аналогичные отраслям права (гражданское законодательство, административное законодательство и др.), как правило, по своему объему не совпадают с соответствующими отраслями права, поскольку нормы этих отраслей права могут содержаться не только в нормативных правовых актах, но и в других юридических источниках (нормативных договорах, санкционированных обычаях и т. д.).