5. 3. Проблемы управления межбюджетными отношениями

Переход экономики Украины к рыночным отношениям обусловил объективную необходимость системного исследования недостатков и противоречий, существующих между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений, механизма организации власти в регионах.

Межбюджетные отношения представляют собой внутренние бюджетные потоки, которые отражают перераспределение расходов и доходов, как на уровне государства, так и на уровне его регионов. Важнейшими составляющими межбюджетных

116

отношений являются:

• разделение расходов бюджетов в соответствии с распределением полномочий между органами местного самоуправления;

• обеспечение бюджетов доходами, необходимыми для выполнения возложенных на них задач;

• изъятие средств у относительно «богатых», с финансовой точки зрения, регионов и поддержка «бедных» регионов.

Субъектами межбюджетных отношений выступают органы исполнительной власти и местного самоуправления различных уровней. В Бюджетном кодексе Украины местные бюджеты разделены на три уровня:

• бюджеты областей, бюджеты АРК, городов Киева и Севастополя;

• районные бюджеты, бюджеты городов областного подчи­нения;

• бюджеты сел, поселков, городов районного подчинения, районов в пределах городов [46].

Введение в действие Бюджетного кодекса Украины стало началом реализации мероприятий, направленных на улучшение системы межбюджетных отношений, форми­рование надежной бюджетной основы местного само­управления. Система межбюджетных отношений ориентируется на достижение экономической эффективности, социальной справедливости и политической стабильности.

Однако достижение этих целей сталкивается с большими трудностями, среди которых следует выделить:

- отсутствие четкой взаимосвязи между налоговыми поступлениями и доходами местных бюджетов, которое лишает местные органы власти стимулов к увеличению государственных доходов и обостряет, таким образом, проблему нехватки средств не только на местном, но и на общегосударственном уровне. Из Государственного бюджета Украины в бюджет Автономной Республики Крым, областные бюджеты передается часть доходов в виде отчислений от общегосударственных налогов, сборов, дотаций и субвенций, размер которых утверждает Верховная Рада с учетом экономического, социального, экологического состояния соответствующих территорий. Таким образом достигается сбалансированность доходов и расходов, создаются условия заинтересованности

117

местных органов власти в выполнении планов поступлении общегосударственных налогов, осуществляется приоритетное финансирование общегосударственных программ и мероприятий по управлению экономическим развитием регионов;

• распределение финансовых ресурсов государства в отношении регионов имеет конфискационный характер. Все финансовое бремя переложено с центра на регионы, которые ощущают острые проблемы из-за хронического недофинансирования со стороны государства. Это препятствует реализации целенаправленных мер государственной региональной экономической политики по обеспечению эффективного регулирования процессов регионального и местного развития, согласованию действий центральных и местных органов исполнительной власти относительно структурной перестройки экономики государства. Из общего количества административно-территориальных образований самодостаточными можно считать лишь Киев, Донецкую, Днепропетровскую, Запорожскую, Одесскую области, которые обеспечивают не только свои потребности, но и потребности других регионов. Остальные регионы -хронически бедные, и нуждаются в финансовой поддержке (Волынская, Житомирская, Закарпатская и Тернопольская области) [73];

• необходимость реформирования бюджетной системы регионов и межбюджетных отношений на основе повышения роли местных налогов и сборов, установления нормативной зависимости роста заработной платы в бюджетных организациях регионов от повышения доходов местного бюджета. Валютно-финансовая, кредитная, налоговая и ценовая политика государства должны были бы создавать предпосылки для внутрирегионального накопления, фор­мирования финансово обеспеченных местных бюджетов. Только при таких условиях властные структуры областей и районов могут влиять на развитие предпринимательства, ак­тивизацию инициативы по совершенствованию и эффективному использованию трудового потенциала, повышению уровня жизни населения;

- отсутствие навыков финансового управления бюджетными ресурсами в рыночных условиях, невозможность

118

доступа к альтернативным бюджетным источникам привлечения финансовых ресурсов для удовлетворения финансовых потребностей регионов. Ситуация, обусловленная недостатком собственных и закрепленных средств местных бюджетов, а также невозможностью долгосрочного предвидения доходов и расходов местных бюджетов, приводит к тому, что количество регионов-реципиентов в Украине постоянно растет;

- неравномерность распределения по территории Украины базы налогообложения местными налогами и сборами. Это обусловлено неравномерным размещением производственного потенциала, различной плотностью населения, неравномерной обеспеченностью природными ресурсами, наличием различных потребностей отдельных территорий в бюджетных расходах. Например, более 50% всех поступлений от налога на рекламу в Украине приходится на город Киев [73]. Такая ситуация выступает результатом постоянной концентрации финансовых ресурсов в центре, что сопровождается многоразовым их перераспределением и очень медленным, постепенным ростом финансовой и экономической самостоятельности регионов;

• наличие региональной дифференциации расходов и доходов в расчете на одного жителя. Разность между максимальными и минимальными показателями по регионам Украины составляет 1,4 раза [74];

• нестабильность структуры бюджетных поступлений, что препятствует прогнозированию социально-экономического развития регионов, неурегулированность отношений на уровне город-район, поселок-село, нерешенность вопросов преодоления задолженности между бюджетами различных уровней по взаимным расчетам.

Таким образом, бюджетные системы регионов Украины на сегодняшний день не отвечают потребностям регионального развития. Чрезмерная централизация финансовых потоков приводит к тому, что органы местного самоуправления не имеют возможности реализовать свои полномочия в полной мере, а невозможность проведения региональной политики по удовлетворению местных интересов уменьшает авторитет органов местного самоуправления и вызывает сомнения в

119

перспективности демократических отношений на местном и региональном уровне.

В перспективе реформирование системы межбюджетных отношений должно быть направлено на повышение эффективности перераспределения бюджетных средств, формирование самодостаточных в экономическом отношении административно-территориальных единиц, обеспечение справедливости и равенства в привлечении средств граждан и получении общественных благ. Первый шаг в этом направлении сделан в виде принятия Бюджетного кодекса, благодаря которому была введена система расчета трансфертов, которые не зависят от уровня фактического выполнения доходной и расходной части местных бюджетов и не лишают органы местного самоуправления стимулов к наращиванию доходов. Кроме того, у местных органов власти появился стимул к поиску дополнительных возможностей пополнения местных бюджетов, к экономии ресурсов, реализации социальных программ.

Совершенствование финансовых отношений центра с регионами и местным самоуправлением должно осуществляться на основе бюджетной децентрализации и деконцентрации полномочий органов государственной исполнительной власти, что, в частности, предполагает:

• законодательное определение позиций взаимоотношений бюджетов сел, поселков, городов районного значения с районными бюджетами, а также бюджетов районов в городах с городскими бюджетами;

• финансовое обеспечение реализации функций местного самоуправления на местном уровне. При этом государство гарантирует финансовое обеспечение минимального уровня;

• обеспечение реальной автономии местных бюджетов за счет совершенствования системы местных налогов и сборов, повышения их роли в формировании местных бюджетов, увеличения собственных доходов в бюджетах местного самоуправления, закрепления за ними на долгосрочной основе части общегосударственных налогов и сборов и трансфертов, формирования сбалансированных местных бюджетов всех уровней;

• объединение на договорных началах финансовых и других ресурсов органов государственной власти и местного

120

самоуправления для решения местных, региональных и межрегиональных проблем развития;

• оптимальное использование бюджетных средств, непосредственно предоставленных из Государственного Бюджета Украины для выполнения отдельных местных и региональных проектов;

• выявление дополнительных источников доходов и расширение доходной части местных бюджетов за счет более широкого использования неналоговых платежей, расширение поступлений от доходов предприятий и коммерческих структур, повышение эффективности работы контролирующих органов;

• преодоление недостаточности местных источников доходов, посредством предоставления властным структурам регионов права самостоятельно вводить территориальные надбавки к местным налогам, исходя из особенностей структуры производства конкретного региона;

• устранение транзитивности общегосударственных налогов.

Осуществление налоговой политики позволит органам власти различных уровней получить долю доходов от экономического развития региона;

- преодоление региональной ассиметрии на основе использования инструментов централизованной поддержки, которая способствует достижению желаемых социально- экономических результатов и экономического роста в целом;

• внедрение механизмов поощрения сбережений населения с целью увеличения инвестиционного потенциала регионов;

• совершенствование контроля деятельности органов местного самоуправления.

Отмеченные мероприятия позволят обеспечить устойчивое и сбалансированное развитие регионов и государства в целом, внедрение в практику местного самоуправления разных форм прямой демократии, непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления.

Гармонизация отношений между всеми субъектами межбюджетных отношений играет особую роль в обеспечении стабильного и динамичного развития общества. Недостаточная эффективность финансовых отношений в регионе может стать фактором торможения общественного развития, спровоцировать обострение общественных противоречий,

121

обусловленных существенной дифференциацией уровней финансового обеспечения между отдельными административно-территориальными единицами государства.

Контрольные вопросы:

1. В чем сущность межбюджетных отношений?

2. В чем сущность основных проблем межбюджетных отношений в Украине?

3. Каковы основные направления совершенствования меж­бюджетных отношений в Украине?

122