5. Финансовая система региона

5.1. Региональный бюджет: структура и особенности формирования

В последние десятилетия во многих государствах мира наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. С этими тенденциями связаны усиление роли региональных финансов и расширение сферы их использования. Региональные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Кроме того, с помощью региональных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития регионов.

Структура финансовых ресурсов региона представлена на рисунке 5.1.

Рис. 5.1. Структура финансовых ресурсов региона

Одной из составляющих региональных финансов являются средства субъектов хозяйствования. К таким средствам относятся финансовые ресурсы предприятий, фирм и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Этот вид ресурсов используется для финансирования социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов. Из прибыли, которая остается в распоряжении предприятий, формируются целевые фонды, в том

105

числе фонды социального развития, за счет средств которых коллективы предприятий удовлетворяют свои потребности в жилье, социально-культурных и бытовых услугах. Подобная форма использования средств предприятий способствует рациональному использованию ресурсов региональных органов власти, а также достижению экономического и социального эффекта от вкладываемых средств. Средства предприятий и организаций привлекаются посредством местных налогов и сборов, участия хозяйствующих субъектов в строительстве и общественных работах на договорной основе, а также в виде предоставления спонсорской помощи.

В связи с расширением возможностей региональных органов власти по объединению средств предприятий и местных бюджетов на развитие социальной инфраструктуры актуальным стало образование за счет этих средств регио­нальных внебюджетных фондов экономического и социаль­ного развития. Создание внебюджетных фондов региональ­ного развития способствует:

• использованию средств предприятий на развитие социально-бытовой инфраструктуры;

• усилению материальной заинтересованности региональных органов в результатах своей хозяйственной деятельности;

• укреплению финансовых ресурсов региональных органов власти для выполнения возложенных на них функций и задач;

• усилению экономической связи региональных органов власти с предприятиями региона;

• освобождению предприятий от выполнения несвойственных им функций по развитию местного хозяйства [63].

По мере усложнения экономических и социальных связей численность внебюджетных фондов постоянно увеличивается. Самым мощным среди внебюджетных фондов является пенсионный фонд, в котором сосредоточены обязательные взносы предприятий и лиц, государственные дотации, обеспечивающие дальнейшие выплаты пенсий.

Главной составляющей системы региональных финансов является региональный бюджет.

По своему содержанию региональный бюджет следует рассматривать в трех аспектах [63]:

- как правовой акт, в соответствии с которым органы исполнительной власти распоряжаются фондами денежных

106

ресурсов;

• как план расходов и доходов региона;

• как экономическую категорию, которая отражает денежные отношения с позиции создания, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

Формирование регионального бюджета направлено на создание условий повышения уровня и качества жизни населения региона, содействие справедливому распределению доходов между отдельными группами населения региона, развитие деловой активности путем ориентации региональных инвестиций в «точки роста» регионального хозяйственного комплекса, выравнивание условий предпринимательства в региональных образованиях путем развития производственной, социальной и рыночной инфраструктур.

Региональный бюджет (применительно к области) формируется за счет [63]:

• налоговых поступлений (налог на прибыль, налог на имущество предприятий, налог на осуществление внешнеэкономических операций, налог на доходы физических лиц, транспортный налог, налог на доходы видеосалонов, игорных домов, местные налоги на товары и услуги);

• неналоговых поступлений (доходы от собственности и предпринимательской деятельности, административные сборы и платежи за использование природных ресурсов, а также сбор за загрязнение окружающей среды, поступления от штрафов и финансовых санкций);

• трансфертов, направляемых органами государственной власти на бесплатной и безвозвратной основе, а также негосудар­ственных источников. Представляется, что дотации могут иметь место в тех населенных пунктах, где в силу исторических условий и проводимой региональной политики экономический потенциал не может быть расширен в размерах, необхо­димых для обеспечения формирования региональных доходов.

На формирование доходной части регионального бюджета существенное влияние оказывают объективно склады­вающиеся отношения между уровнем ставок налогообложения и фактическим поступлением налогов в бюджетную систему региона. Эта закономерность исследована американским экономистом Артуром Лаффером, который доказал сущест-

107

вование количественной зависимости между налоговыми ставками и доходами бюджета. Так, по мере роста ставки налога от нуля до 100% налоговые поступления также увеличиваются до некоторого максимального уровня, затем их рост несколько замедляется, и далее следует либо плавное снижение налоговых поступлений, либо их резкое падение. По оценкам А. Лаффера, допустимой предельной ставкой налоговых изъятий можно считать 30% от суммы дохода, а 40-50%-ное изъятие доходов сокращает сбережения населения, снижает заинтересованность в инвестиро­вании. Высокие налоговые ставки, кроме того, побуждают налогоплательщиков использовать различные легальные (налоговое планирование) и нелегальные способы уклонения от уплаты налогов. Более низкие ставки налогов, напротив, создают дополнительные стимулы к производственной, инвестиционной и инновационной деятельности и, как следствие, к подъему национального производства [77].

Источниками формирования региональных бюджетов являются собственные и регулирующие доходы. К собственным доходам относятся платежи за использование природных ре­сурсов, доходы от приватизации, местные налоги и сборы, земельный налог. Регулирующие доходы формируются за счет отчислений из общегосударственных налогов и сборов налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, налога на доходы физических лиц, а также бюджетных грантов, дотаций и субвенций [54].

Формирование регионального бюджета основано на учете следующих принципов:

- принципа реальности, который предусматривает правдивое отражение в бюджете финансовых операций региона;

- принципа гласности, предусматривающего доступ представителей общественности к бюджетной документации и результатам исполнения бюджета;

• принципов единства и полноты, которые предполагают сосредоточение в бюджетах всех расходов и собираемых доходов, единообразие финансовых документов и бюджетной классификации.

• принципа достаточности доходов, согласно которому полномочия, делегированные органам региональной власти, должны соответствовать объемам закрепленных за ними

108

бюджетных средств.

В формировании региональных бюджетов Украины определяющую роль играют отчисления из государственного бюджета, доля которых в последние годы составляет 60% от общей суммы поступлений, что является свидетель­ством чрезмерной централизации бюджетных средств, фи­нансовой зависимости регионов от «центра», отсутствия нормативов формирования бюджетной системы [54].

Основными статьями расходов регионального бюджета являются [27]:

• финансирование социальной сферы (системы обра­зования, охраны здоровья, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства);

• финансовая поддержка производства (предприятий, находящихся полностью или частично в региональной соб­ственности);

• инвестиции в региональное хозяйство;

• финансирование мероприятий по охране окружающей среды. Согласно Закону Украины «О местном самоуправлении»

региональный бюджет подразделяется на текущий бюджет и бюджет развития [27].

Средства текущего бюджета направляются на финансирование учреждений системы образования, охраны здоровья, культуры, социальную защиту населения и другие мероприятия, которые обеспечивают процесс воспроизводства в регионе.

Бюджет развития региона является составной частью регионального бюджета, средства которого используются для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Денежные средства бюджета развития направляются на финансирование инвестиционных проектов, которое осуществляется на конкурсной основе и на условиях возвратности, платности и срочности.

Средства бюджета развития формируются за счет внутренних и внешних заимствований региона, доходов регионального бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в региональной собственности, доходов регионального бюджета от ранее произведенных бюджетных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности.

Областные и городские (Киев и Севастополь) финансовые

109

управления, а также Министерство финансов АРК составляют проекты областных и городских бюджетов, республиканского бюджета АРК, на основе прогнозных показателей экономического и социального развития Украины и административно-территориальных единиц, показателей межбюджетных трансфертов, материалов, предоставленных управлениями и отделами министерства финансов АРК, областных государственных администраций, исполнительными органами городских и районных советов народных депутатов.

Областные, городские и районные финансовые управления передают проекты бюджетов на рассмотрение областным государственным администрациям. Составленный проект бюджета АРК передается Министерством финансов АРК на рассмотрение Совета Министров АРК. В случае согласования Совет министров АРК передает проект бюджета в ВР АРК, а областные, городские и районные государственные администрации — в соответствующие советы народных депутатов [17 ].

Местные бюджеты утверждаются соответствующими местными органами законодательной власти не позднее двух недель со дня официального опубликования Закона о Государственном бюджете Украины [ 17].

Общее руководство по исполнению бюджета возлагается на Кабинет Министров Украины, который организует исполнение бюджета государства через Министерство финансов Украины, министерства, ведомства, другие органы исполнительной власти, местные исполнительные органы.

Исполнение доходной части местных бюджетов обеспечивают: Государственная налоговая администрация Украины, осуществляющая контроль за правильными и своевременными расчетами всех налогоплательщиков, органы Государственного казначейства и местные органы КРУ, которые контролируют исполнение бюджета на региональном уровне.

В Украине функционируют более 12 тысяч бюджетов, среди которых: 24 областных бюджетов, республиканский бюджет АРК, городские бюджеты Киева и Севастополя, 443 городских бюджетов городов областного и районного подчинения, 490 районных бюджетов, 120 районных бюджетов в городах, более 900 поселковых бюджетов, более 10 тыс. сельских

ПО

бюджетов. По структуре, перечню элементов, выполняемым функциям, видам доходов, их перераспределению, способу построения местные бюджетные системы во многом аналогичны региональным.

Местные бюджеты выступают финансовой базой органов местного самоуправления, и наряду с другими звеньями бюджетной системы являются одним из главных инструментов реализации программ социально-экономического развития регионов и государства в целом.

Статьи доходов местных бюджетов включают [46]:

- собственные доходы, которые поступают в городские, районные, поселковые и сельские бюджеты (налог на рекламу, коммунальный налог, местные сборы и обязательные платежи, сбор за выдачу разрешения на размещение объектов торговли);

• закрепленные доходы (налог с доходов физических лиц, плата за землю);

• дотации выравнивания, субвенции;

• межбюджетные взаиморасчеты.

Расходы, на которые местные органы власти имеют реальное влияние, составляют не более 25% от общего объема сводного бюджета и ориентированы в основном на текущее потреб­ление [46].

В целом, бюджетный процесс в регионах Украины характеризуется наличием острых проблем, среди которых:

- недостаточность финансовых ресурсов для покрытия инвестиционных потребностей региона;

• использование преимущественно прямых государственных инвестиций при низкой возвратности средств;

• неэффективное размещение инвестиций;

• неоправданное превышение затрат на строительство за счет государственных средств.

В настоящее время происходит поиск путей увеличения доходов местных бюджетов, направленных на улучшение экономических результатов хозяйственной деятельности предприятий, подведомственных местным органам власти, на децентрализацию управления отдельными отраслями, прежде всего, местной промышленности, транспорта, торговли, сферы услуг.

111

Контрольные вопросы:

1. Каковы составляющие системы региональных финансов?

2. В чем состоит назначение региональных внебюджетных фондов?

3. Какие существуют источники формирования и основные направления использования средств региональных бюджетов?

4. Какие существуют виды региональных бюджетов?

5. В чем сущность бюджетного процесса?