Глава 2. Основные институты государственной власти в монархиях Западной Европы.

2.1 Монарх как глава государства.

Для начала, следует отметить, что на сегодняшний день почти во всех западноевропейских монархиях роль царствующей особы в государственной деятельности сводится фактически к минимуму. Исходя из конституций этих государств, устанавливающих, безусловно, подзаконный статуса монарха и его деятельности, можно определить сущность и объём конституционной роли монарха.

Исключив Основной Закон Ватикана, можно сказать, что конституционные акты западноевропейских монархий либо обязывают монарха присягать конституции и законам своего государства, либо закрепляют непосредственную зависимость полномочий монарха только от основного закона. Так же ряд случаев демонстрирует, что это условие, обязательное для конституционной монархии, может быть дополнено рядом специальных условий. Приведём несколько примеров:

Так, согласно статье 61.1 Конституции Испании, испанский король даёт присягу конституции, обязываясь исполнять и защищать конституцию и законы, уважать права граждан и автономию сообществ¹.

В статье 32 конституции Нидерландов на короля возложено добросовестное исполнение полномочий возложенных на него, так же оговаривая, что даже при управлении королевским домом необходимо учитывать общественные интересы (ст. 41)².

Лучше всего низведение статуса монарха до подзаконного уровня можно проиллюстрировать при помощи одного из частных случаев. А именно удаления из публично-правовых отношений некогда важного института присяги подданных монарху. Правда, стоит отметить, что не все западноевропейские монархии отказались от этого института. Он сохраняется статьёй 13 Конституции Лихтенштейна, и для народных представителей - Нидерландов, статьёй 54 Конституции 1972 г., Люксембурга, статьёй 57, абзацем 2.

В большинстве западноевропейских монархических государствах, финансовая независимость монарха, которая обычно и являлась главной опорой его самостоятельности, поставлена под общую власть представительных органов.

Посредством цивильного листа происходит конституционное обеспечение исполнения монархом его государственных функций. В зависимости от национальных традиций цивильный лист определяется или ежегодно или на срок правления монарха. В первом случае обеспечение государственной деятельности монарха становится сродни государственному бюджету. Пример: в Конституции Андорры прямо указано в статье 47 посвящённой бюджетным дотациям¹.

В ряде случаев обеспечение и содержание королевской фамилии закрепляется на законодательном уровне. Так происходит в Великобритании, Дании и Нидерландах. В Лихтенштейне, устанавливается совместный орган контроля казны, состоящий из князя и представительного органа государственной власти. В соответствии со статьёй 34 Конституции Монако не допускается вмешательство органов государственной власти регулирование имущественного положения князя. Регулирование признаётся функцией подчиненной статутам монаршего дома. Лишь в статье 40.1 Конституции Нидерландов оговаривается налоговый иммунитет на имущество монарха, являющийся одной из существенных частей королевской прерогативы.

На первое место в качестве одного из общих положений, закрепляющих подзаконный статус монарха, следует поставить резкое ограничение полномочий монарха в законодательной сфере, вплоть до крайней формой данного положения - полного отстранения монарха от законодательных дел государства. Однако, стоит заметить, что на деле характеристика законодательной роли монарха охватывает куда больший спектр конституционных вариантов¹.

В соответствии со статьёй 1 Основного Закона Ватикана, который является единственным законом, в этом отношении, за понтификом, как за абсолютным монархом, закреплена вся полнота законодательной власти.

Существуют и более сложные варианты конституционно-правовых отношений. Они строятся на наделении по конституции монарха и парламентского органа совместными законодательными полномочиями. Эти совместные полномочия подразумевают реальное, а не фактическое, участие монарха в законодательной отрасли. К таковым стоит отнести законодательные полномочия монархов в малых западноевропейских государствах. За монархом сохраняется право законодательной инициативы, в том числе в качестве исключительной прерогативы. Монарх скрепляет своей подписью законы, давая им юридическую силу и обнародует их. Таким образом, судьба закона зависит от того одобрит его монарх или нет.

Внешне сходным является конституционное декларирование законодательных полномочий монарха в Великобритании, Дании и Бельгии. Законодательная власть осуществляется монархом совместно с парламентом. Либо монаршая особа является составной частью парламента. В этих странах за монархом закреплены полномочия по утверждению и обнародованию принятых в парламенте законов. Однако реального влияния на содержание принимаемого закона монарх не имеет.

С формальной точки зрения, волеизъявление монарха способно повлиять на судьбу, принятого парламентом, законопроекта. На практике же конституционно-правовые отношения в сфере принятия законов в большей мере определяются политически. Так, за британским монархом, номинально закреплено право на законодательное вето, которое может быть наложено на решения парламента. Однако, не применение королём этого права на протяжении трёхсот лет, сформировало конституционный обычай, который предполагает, что решения парламента подлежат обязательному согласию монарха.

В Дании, в соответствии с действующей Конституцией 1953 г, монарху предоставлено право вето. Однако в последний раз король воспользовался этим правом в 1844 г. Таким образом полномочия монарха переходят в разряд латентных, скрытых и политически номинальных. Однако за датским королём (в отличие от Британского монарха) сохраняется возможность законодательного вето. Судьба законопроекта не является конституционно оговоренной, в том случае если монарх не утверждает его в назначенный срок¹.

Существует и третий вариант, разделяющий законодательные полномочия парламента и монарха. Он фактически аналогичен варианту номинальных полномочий. Его суть заключается в том, что за монархом закреплено право утверждения и обнародования, законов принятых парламентом. Право отлагательного вето отсутствует. По своей сути, на монарха возложены те же функции, что и на главу государства при парламентско-президентском строе.

Четвертый вариант. Полное декларирование и отстранение монарха от законодательного процесса. Так, в соответствии Шведской конституции парламент является единственным выразителем законодательной власти. Король не имеет полномочий ни в законодательной, ни в исполнительной сфере власти².

Ко второму следствию рассматриваемого подзаконного статуса монарха относится безучастие монарха в пересмотре Основного закона государства.

Лишь в конституциях Бельгии и Монако, опосредованно придерживающихся традиций французской конституционно-правовой доктрины, в которых глава государства рассматривается с позиции условного суверена, установлено, что согласованным решением монарха и парламента конституция может быть допущена к пересмотру.

Так же это подразумевается и в статьях 105-107 Основного закона Андорры. Таким образам, исключая Ватикан, можно сказать, что конституционные акты в западноевропейских монархиях подлежат пересмотру или видоизменению без всякого участия монарха, даже в том случае если для монарха оговорено специфическое право законодательной инициативы в этом вопросе.

Стоит отметить, что другие проявления законодательных функции монарха, помимо полномочий утверждения и обнародования законов, являются фрагментарными либо же они лишены определяющего значения.

Более сложной является картина участия монарха в исполнительной власти – второй из основных характеристик реализации принципа, занимающего центральное положение фактически во всех современных европейских конституциях. Принципа разделения властей¹.

Так, почти в половине конституций западноевропейских монархий, существует декларация, определяющая главенствующую роль монарха в отправлении исполнительной власти. Однако, в сущности, на полномочия монарха в данной сфере, эти декларации никак не влияют. Так в соответствии с конституциями Дании, Лихтенштейна, Монако и Норвегии, в руки монах вверяется вся полнота исполнительной власти. Но лишь князья Монако и Лихтенштейна  реализуют свои полномочия в сфере исполнительной власти непосредственно. Согласно законодательствам Бельгии конституционно оговорены пределы декларации, предоставляющей монарху полномочия в сфере исполнительной власти. Таким образом, полномочия монарха в сфере исполнительной власти  определяется конституционной доктриной, как следствие делегирования народного суверенитета в руки монаршей особы¹. Иными словами, формально, эти полномочия, предоставляются главе государства. В таких государствах, как Андорра, Великобритания, Испания, Нидерланды и Швеция позиция монарха по отношению к исполнительной власти в конституционных актах, понимается именно в этом качестве. Несмотря на то, что участие монарха в сфере исполнительной власти прямо не закреплено в законодательных актах этих государств, конкретная организация институтов правительственной и административной деятельности предполагает номинальную санкцию с его стороны².

Таким образом, сущность функции монарха можно понять лишь через призму его конституционно-правовых отношений с определёнными правительственными институтами. Из западноевропейских парламентских монархий лишь в норвежской конституции, сохранились установки, которые были характерны для ранних ограниченных монархий западной Европы. Конкретные правоположения этой конституции раскрывают содержание исполнительно-властной деятельности монарха. Так норвежский король:

1) Сам назначает правительство; 

2) Сам распределяет дела между членами правительства;

3) Вправе увольнять членов правительства по собственному усмотрению; 

4) Санкционирует назначение и увольнение  всех прочих государственных служащих с некоторыми ограничениями;

5) Обеспечивает соответствующую официальному вероисповеданию религиозную политику в государстве;

6) Обеспечивает деятельность правительства в хозяйственно-экономической и финансовой сферах;

7) Управляет государственными имуществами;

8) Осуществляет ряд наиболее общественно значимых правительственных полномочий, оговорённых согласием парламента. 

Таким образом центральную роль в вопросе конституционных отношений в сфере исполнительной власти занимает, организация правительства и форма участия в этом монарха.

Изначально определяющая роль структуре политических взаимоотношений парламентарной монархии возлагается на членов народного представительства. Они отвечают за: организацию правительства и в контроле за содержанием его политической деятельности. Подобная ситуация отражает конституционный строй, и в особенности реальность конституционно-правовых отношений большей части европейских монархий. Хотя, собственно, в каждой конституции этот вопрос решается по-разному. Формально, являясь главой государства, на практике, монарх только оформляет юридически факт образования правительства, предварительно избранного органом представительной власти. В случае такого варианта монарх не взаимодействует с работой и политикой правительства, как бы находясь вне него¹.

Широкое распространение так же получил вариант, при котором монарх номинально возглавляя правительство состоящее из назначенных им министров.  За монархом закреплено право увольнения министров, реорганизации высших правительственных институтов без всякого правового участия парламентских институтов. В дальнейшем судьба такого правительства может сложится следующим образом: 

1) Оно прямо признается ответственным перед парламентом; 

2) Подразумевается взаимодействующим с парламентом. 

В связи со сложившимися традициями представляет интересы парламентского большинства. 

В последнем случае, характерном для Британской монархии парламентское правительство юридически как бы не существует. Она является составляющей частью, так называемого Королевского Тайного совета, роль которого гарантирована на законном уровне. 

В статье 62 испанской конституции оговорено, что за королём закреплена возможность непосредственной возможности председательствовать в Правительстве, посредством специального приглашения главы Правительства. 

Вне общих рамок конституционно-правовых принципов парламентской монархии находится организация правительства дуалистической монархии в Лихтенштейне и в Монако. В этих государствах монарх формирует правительство, и оно соответственно несёт перед ним ответственность. В княжестве Лихтенштейн, правительство ответственно одновременно и перед Князем и перед Парламентом. Монарх может организовывать и направлять правительственную деятельность, в порядке верховного управления¹. 

Но лишь в конституционном строе княжества Монако организация Правительства не сопрягается с принципами безответственности монарха и правилом обязательной контрасигнатуры его правительственных решений министрами. 

Правило контрасигнатуры во взаимосвязи с принципом безответственности монарха является одной из ранних конституционных форм подчинения деятельности правительства парламенту или иному представительному органу, в государстве которое номинально или даже фактически возглавляется монархом. Наиболее категоричное выражение это правило, присутствующее практически во всех конституциях, обрело в Конституции Бельгии: "Никакой акт Короля не имеет силы, если он не контрасигнован министром" (ст. 106)¹.

Любые нормативные акты, издаваемые монархом, подлежат контрасигнатуре. Таким образом, создается, как прямо, так и опосредованно, форма контроля над деятельностью органов исполнительной власти, взаимодействием политики правительства и парламента. В свою очередь, за парламентом закреплено право, требовать отставки правительства, отстранения министра от должности или возбуждения уголовного преследования в отношении министра.

Существует так же специальная оговорка в конституциях, которая не позволяет монарху освобождать от ответственности своих министров без согласия парламента. Это попутное, но не менее существенное следствие этого узла конституционно-правовых отношений, представляет собой своеобразную конституционную компенсацию личной безответственности монарха, которая напрямую не декларирована только в конституциях Испании, Лихтенштейна. 

Правило контрасигнатуры является практическим ограничителем возможностей монарха по реализации ряда конституционных полномочий. Большинство конституций, во взаимоотношении парламента и монарха исходят из принципа неподконтрольности монарху организационной и политической деятельности народного представительства. Лишь конституциями дуалистических монархий, характерных для малых государств западной Европы (Монако, Люксембург, Лихтенштейна), установлено безусловное право, позволяющее монарху распустить парламентарный орган. В остальных конституциях это право либо является исключительно номинальным, либо жёстко ограничено оговорками. Монарх, действующий в качестве главы государства, открывает и закрывает парламентские сессии, скрепляет акты парламента своей подписью, может продлевать сессии или назначать чрезвычайные собрания². 

Наряду с этим конституции либо прямо устанавливает либо же подразумевают эти действий монарха являются или юридически необязательными или их реализация невозможна вопреки интересам парламента. 

Поэтому, даже конституционно признанное и закреплённое за монархом право роспуска парламентом, на практике реализуется своеобразно, создавая новую реальность конституционно-правовых отношений. Так в Швеции монарх даже являясь главой государства не имеет никакого влияния на созыв, роспуск и т.д. Риксдага: все эти функции выполняет Правительство.

Конституция Великобритании сохраняет за королём ряд прав: 

1) Номинальное право роспуска Парламента в любой момент;

2) Без его участия короля в открытии сессии, заседание парламента не может считаться законным; 

3) С 1967 г. за королём закреплено право утверждать омбудсмена. 

Однако ряд конституционных обычаев сложившихся в Британской правовой системе не допускает самостоятельности действий короля. Практическая реализация деятельности монарха сдерживается правилом контрасигнатуры и избирательными законами.

В военно-политической сфере и сфере международных отношений, которые традиционно сохраняются за главой государства, полномочия монарха характеризуются сходным сочетанием конституционных дозволений и издержек. Исключением являются лишь Лихтенштейн, Норвегия и Андорра конституции, которых сохраняют за монархом статус верховного главнокомандующего вооруженными силами страны, тем самым наделяют его специальной обязанностью принимать меры по безопасности страны. За монархом сохраняется право производить назначения на военные должности, присваивать воинские звания. Но, использование монархом вооруженных сил, должно быть обязательно согласованно с парламентом, либо регулируется специальным законодательством. Так, в Великобритании присвоение званий и назначения на военные должности номинально производится от имени короны. Однако король, как правило, не подписывает приказов по военным ведомствам и патентов на чины с 1860-х гг. Правилом контрасигнатуры так же сдерживает самостоятельное решение монарха в этих вопросах.

Практически во всех конституциях западноевропейских монархий, функции монархов во внешней политике сводятся к трем полномочиям:

1) Подписание и денонсация международных договоров;

2) Объявление войны и заключение мира;

3) Назначение дипломатических представителей своей страны и аккредитация при своей особе дипломатических представителей других государств.

Лишь Конституция княжества Монако предоставляет монарху безусловное право единолично представлять государство в международных отношениях и лишь извещать Народное собрание о международных соглашениях (ст. 13-14)¹.

Конституция Андорры (ст. 45, 66, ч. 3) же напротив, гласит, что князь не может заключать соглашения без участия соправителей. В остальных случаях монарх, в качестве главы государства, подписывает или денонсирует договоры по решению парламента, либо по предусмотренным конституцией основаниям. Вопросы существенные для государства, такие как уступка территории, государственные обязательства и другие, также предполагают согласие представительных институтов².

В качестве особенности национальной конституционно-правовой традиции можно указать право монарха на использование вооруженных сил без предварительного согласия парламента, в случае реальной угрозы суверенитету или конституционному строю страны. Параллельно некоторые конституции прямо указывают на право монарха объявлять военное положение в стране, с учётом законов, существующих на этот счет. Однако в большинстве монархических государств на правительство, а не на короля возложено объявление военного или чрезвычайного положения. 

Разрешая вопросы о законодательной инициативе монарха, взаимоотношениях с парламентом, вопросов войны и мира, заключении договоров и др. конституции ряда государств предусматривают посредствующую роль высших совещательных органов правительственного значения. В Монако это таким органом является Совета Короны - особый консультативный орган, который образуется Князем и Парламентом на паритетных началах. В Дании и Норвегии это Государственный совет - по сути своей то же правительства с исторически сложившейся расширенной формой деятельности, возглавляемое монархом, с участием наследника престола, других лиц¹.

На сегодняшний день одним из проявлений демократизма в современных западноевропейских монархиях является ограничение важнейшей составляющей особого статуса монарха и наверняка главную составляющую "монархического принципа" - королевской прерогативы. Ныне полномочия ранее являвшиеся прерогативой короля починены закону. Например, право монарха на чеканку монеты (выпуск денежных знаков). Лишь статьёй 39 конституции Люксембурга это право декларировано без оговорок. В иных случаях это право реализуется только в силу закона². 

Не тронутым осталось лишь право монаршей особы жаловать своим подданным дворянские титулы, награждать орденами, причем иногда оговорки о подзаконности присутствуют и здесь. По существу в связи с тем, что в современной правовой системе произошло упразднение правовых привилегий связанных с дворянством, орденами, титулами и т.п. они трансформировались в почетные звания или государственные награды (за исключением, пожалуй, Великобритании). Таким образом, конституция оставляет в полномочном распоряжении монарха лишь назначение на должности своего двора и организация двора.

Конституции современных западноевропейских монархий полностью исключают возможность монарха участвовать в отправлении судебной власти. Исключением является лишь Основной Закона Ватикана. Статьи 1, 10 и 18 Ватиканской конституции декларируют право правителя, наделять судебной властью, назначать всех судей своего государства, сохранять за собой верховное право помилования и смягчения наказания¹. Статья 88 Конституции Монако номинально сохраняет судебную власть за Князем, который конституционно делегирует ее судам. В других же монархических государствах полностью самостоятельная конструкция судебной власти исключает участие в ней монарха. Даже в случае сохранения за монархом права назначать судей, эти назначения без возможности в дальнейшем оказывать разовое влияние на действия суда. За монархом сохраняется лишь право смягчения наказаний и помилования осуждённых. Хотя, обычно, судебная власть осуществляется от имени монарха, нередко и эта прерогатива монарха должна быть предварительным ходатайством суда, либо рекомендаций правительства или парламента. В силу особенностей конституционной традиции, иногда за монархом оставлено право направления обвинений в высшую судебную инстанцию страны.

В малых западноевропейских государствах сохранилось и конституционно закреплено участие монарха в организации высшей судебной власти. Так монарх:

1) При согласии парламента, назначает состав высших судов;

2) Утверждает председателя высшего суда;

3) Назначает судей административного трибунала и, частично, конституционного суда¹.

Стоит отметить, что ещё У. Бэджгот представил новое доктринальное представление о функциях монарха, не связанных с собственно отправлением государственной власти. Он охарактеризовал его, как: "процесс замещения в целом реальных конституционных полномочий монарха номинальными, переключение его компетенции с политического правления страной на права ободрять, предостерегать, поощрять"².

Признание или декларирование особой идейно-символической функции монарха имеет значение, минимум, для двух направлений его политической роли. В первую очередь, монарх, как глава государства выступает гарантом государственного порядка, интересов нации в целом или в условиях ситуативного обострения борьбы политических партий или даже социальных классов. И во-вторых, монарх является символом единства государства в условиях его федерализации, символом особой межгосударственной общности в рамках международных отношений стран - бывших империй. И если первое направление – явление исключительно практической политики, при формировании реальности государственно-правовых отношений, которые могут расходиться с конституционной доктриной, то второе – является следствием особого конституционно-правового статуса монарха, который вытекает из природы монархии и не может быть заменен никаким иным из государственных институтов.