10.3. Принципи побудови бюджетної системи рф та проблеми міжбюджетних відносин

Бюджетний устрій Російської Федерації — це організація бюджет­ної системи, принципи її побудови. Бюджетний устрій визначається державним устроєм. Адміністративно-територіальний поділ країни визначає кількість ланок бюджетної системи.

178

РОЗДІЛ 10

Фінанси Російської Федерації

179

Бюджетним кодексом РФ законодавчо закріплені наступні прин­ципи побудови бюджетної системи Російської Федерації:

• єдність бюджетної системи Російської Федерації (до прийняття Бюджетного кодексу Російської Федерації позабюджетні фонди не включались у бюджетну систему РФ, будучи самостійним елемен­том російської фінансової системи (загальнодержавні фінанси);

• розмежування доходів і витрат між рівнями бюджетної системи;

• самостійність бюджетів;

• повнота відображення доходів і витрат бюджетів, бюджетів дер­жавних позабюджетних фондів;

• збалансованість бюджету;

• ефективність і економність використання бюджетних коштів;

• загальне (сукупне) покриття витрат бюджетів;

• гласність;

• достовірність бюджету;

• адресність і цільовий характер бюджетних коштів.

Міжбюджетні відносини в Російській Федерації

Російська модель бюджетного федералізму спирається на консти­туційно декларований розподіл предметів ведення між Федерацією, її суб'єктами і муніципальними утвореннями і виходить із законо­давчо встановленої структури розподілу між усіма рівнями влади податків, які збираються в державі. В її рамках використовується механізм бюджетного вирівнювання з допомогою федеральних транс­фертів суб'єктів Федерації.

Перехід від індивідуального узгодження об'ємів фінансової допо­моги регіонам до єдиних правил ЇЇ визначення і розподілу дозволив замінити більшу частину дотацій, що раніше затверджувалися в аб­солютних сумах, трансфертами, що вираховуються на основі затвер­джених процентних часток суб'єктів РФ у Фонді фінансової підтрим­ки регіонів (ФФПР). Ці частки визначаються за єдиною для всіх регіонів формулою, а фактичні трансферти перераховуються суб'єк­там РФ, виходячи з коштів, які фактично надійшли у ФФПР, що утворюється в складі федерального бюджету, за затвердженим що­річно відсотком відрахувань від податкових надходжень у федераль­ний бюджет.

Однак процес реформування виявився незавершеним. У розподіл ФФПР щорічно вносились корективи, які були непослідовними і дуже суб'єктивними.

Таким чином, реформування системи міжбюджетних відносин є на сьогоднішній день необхідним і вкрай свроєчасним кроком.

За новою методикою (1999 р.) розподіл трансфертів передбачаєть­ся на основі індексів бюджетних витрат (ІБВ), визначених за регіо­нальними нормативами фінансування основних соціально значущих витрат і оцінок податкового потенціалу регіонів.

Стратегія міжбюджетних відносин в РФ на перспективу

За останнє десятиліття рівень децентралізації бюджетних ресурсів змінювався в досить широких межах, однак у підсумку повернувся до вихідного показника 1990 р. При цьому частка територіальних бюджетів у доходах консолідованого бюджету країни зростала в пе­ріоди нарощування кризових процесів (1992—1993 pp. і 1996—1998 pp.), а при політичній і економічній стабілізації, яка відкрила мож­ливості для проведення реформ (у тому числі в галузі міжбюджетних відносин (1994—1995 pp. і 1999—2001 pp.), скорочувалась, що, як мінімум, свідчить про наявність у цих процесах загальних факторів.

Рівень децентралізації бюджетних ресурсів у Росії, який склався на даний час, відповідає «середньому» показнику федеративних дер­жав. Більш висока, ніж у Росії, децентралізація характерна для по­літично і економічно розвинутих і стабільних федерацій. Виходячи з цього, на думку ряду вчених РФ, є підстави вважати, що для країн, що розвиваються, чи з перехідною економікою, включаючи Росію, децентралізація податкових доходів веде до високих економічних і політичних ризиків (або служить індикатором несприятливої еконо­мічної і політичної ситуації). Так, у ряді досліджень виявлена зво­ротна статистична залежність між децентралізацєю бюджетних ре­сурсів і макроекономічною стабільністю (або зусиллями, необхідни­ми для її досягнення).

За ступенем міжрегіональних відмінностей у бюджетній забезпе­ченості Росія набагато випереджає розвинуті країни, що об'єктивно вимагає більшої централізації податкових доходів для наступного перерозподілу між регіонами. Однак за міжнародними вимірами об'єм фінансової допомоги субнаціональним бюджетам в Росії не такий вже і значний, притому, що за останні три роки він виріс стосовно до ВВП приблизно в 1,5 раза. Поряд з загальним поліпшенням еко­номічної ситуації це стало одним з факторів стабілізації територіаль­них бюджетів. Централізація в 1999—2001 pp. податкових доходів не призвела до погіршення фінансового стану найбільш забезпечених суб'єктів Російської Федерації, тоді як найменш забезпечені регіони в 2001 р. вперше за останні роки змогли вийти на бездефіцитні бюджети і досягти суттєвого скорочення накопиченої кредиторської

180

РОЗДІЛ 10

Фінанси Російської Федерації

181

заборгованості. Одним з найбільш прширених аргументів проти централізації бюджетних доходів, яка відбувається в останні три ро­ки, є посилання на статтю 48 Бюджетного кодексу, який встановлює мінімальну частку бюджетів суб'єктів Федерації у податкових дохо­дах консолідованого бюджету на рівні 50%. Крім того, що дія цієї норми регулярно призупиняється щорічними законами про феде­ральний бюджет (що вже свідчить про її визнання як мінімум без­підставною), сама постановка питання про регулювання таких від­носин витікає з традицій політичного торгу, будучи характерною ознакою перехідного періоду. Для централізованої системи між-бюджетних відносин, як вважає ряд експертів, подібні норми ще не потрібні, тому що домовлятися немає кому, а для системи реально федеративної, в якій кожний рівень влади має свої податкові повно­важення і закріплені на довготривалій основі доходні джерела, вони вже не потрібні, тому що домовлятися немає про що. До того ж, в умовах вкрай нерівномірного розміщення податкового потенціалу (майже 40% всіх податків збирається на території всього лише 10 суб'єктів Російської Федерації, де проживає трохи більше 10% населення країни) від пропорції 50 на 50 виграють лише найбільш забезпечені регіони, тоді як переважаюча більшість суб'єктів Феде­рації і населення країни об'єктивно зацікавлені в більш інтенсивному вирівнюванні бюджетної забезпеченості, а значить, у підвищенні частки федерального бюджету в податкових доходах.

Таким чином, рівень (де)централізації бюджетних доходів і тен­денції його зміни відображують, швидше, специфічні для кожної країни, а не універсальні, закономірності формування і розвитку міжбюджетних відносин. На думку фахівців, у середньостроковій перспективі в Росії й надалі діятимуть фактори, які обмежують ступінь децентралізації бюджетних ресурсів, однак ні рівень цен­тралізації бюджетних прибутків, що склався на початок 2000-х ро­ків, ні характерна для останніх років тенденція до його росту не тільки не є перешкодою для розвитку в Росії реального бюджет­ного федералізму, але й створюють для цього всі необхідні передумови.

Реалізація наміченої реформи міжбюджетних відносин вже поча­лась. Прийняті в 2001 р. глави Податкового кодексу закріплюють на довгостроковій основі за регіональними і місцевими бюджетами над­ходження по двох крупних федеральних податках — податку на прибуток і податку на видобуток корисних копалин. З 2002 р. пе­редбачалося передати консолідованим бюджетам суб'єктів Федерації 100% надходжень податку на доходи фізичних осіб, плату за корис­тування лісовими і водними ресурсами. Крім того, в складі феде-

рального бюджету на 2002 р. були створені всі передбачені Програ­мою розвитку бюджетного федералізму п'ять фондів фінансової до­помоги суб'єктам Федерації. Вперше за останні роки розподіл коштів ФФПР проведено на основі стабільної методики, розширено склад Фонду компенсацій, впорядковано розподіл коштів Фонду регіональ­ного розвитку, розпочато практичне відпрацювання механізму функ­ціонування заново створених Фонду фінансування соціальних витрат і Фонду реформування регіональних фінансів. Додатком до феде­рального закону про бюджет затверджено перелік високодефіцитних суб'єктів Російської Федерації. Робочими групами Комісії при Пре­зиденті Російської Федерації проведено інвентаризацію законодав­ства по розмежуванню предметів ведення і повноважень між органа­ми влади різних рівнів і розпочато підготовку пропозицій по його упорядкуванню. Ці та інші заходи, реалізовані в 2001 p., стали пер­шим кроком у рамках нового етапу формування в Росії реального бюджетного федералізму.