2. Понятие и общая характеристика правового статуса вынужденного переселенца

Вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка, согласно п. 1 ст. 1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах».

По обстоятельствам, предусмотренным п. 1 ст. 1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах», вынужденным переселенцем признается:

1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;

2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.

Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации.

Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.

Лицо, покинувшее место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка, и претендующее на признание его вынужденным переселенцем, должно лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем (далее - ходатайство) в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего нового пребывания.

Лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем, вправе до оставления места жительства обратиться с ходатайством в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего пребывания для направления данного ходатайства в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения.

Решение о регистрации ходатайства принимается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение трех дней со дня поступления ходатайства.

В случае, если лицу, претендующему на признание его вынужденным переселенцем, отказано в регистрации ходатайства, в течение пяти дней со дня принятия решения ему выдается или направляется уведомление в письменной форме с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения.

В рамках СНГ было принято в сентябре 1993 г. специальное Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам¹. В данном документе впервые дано разграничение между понятиями "беженец" и "вынужденный переселенец".

Соглашение 1993 года предусматривало создание межгосударственного Фонда по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Однако полноценное функционирование данного Фонда на практике так и не было реализовано². Причиной этого, прежде всего, является неурегулированность региональных этнополитических конфликтов на постсоветском пространстве, что создает серьезные препятствия для добровольного возвращения беженцев, а также то, что многие страны СНГ предпочитают двухстороннее сотрудничество, нежели сотрудничество на многосторонней основе. Региональное сотрудничество в рамках СНГ не поощряется. Хотя идея регионального сотрудничества прямо и не отвергается странами СНГ, на Женевской конференции 1996 года только Беларусь указала в качестве приоритетных направлений осуществление ряда мероприятий в рамках Содружества¹.

Вместе с тем не следует забывать, что одним из важных аспектов сотрудничества стран СНГ является их совместное усилие, направленное на регулирование положения вынужденных мигрантов. А для этого требуется создание специальной комиссии при межгосударственном Фонде по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам в целях изучения нынешнего положения вынужденных мигрантов в каждой из стран - членов СНГ с представлением соответствующего отчета Совету глав государств, а также проведение согласованной политики (с участием всех стран СНГ) в отношении данной категории лиц².

В дальнейшем развитии нуждается регулирование правового положения вынужденных переселенцев. Основы правового положения этой категории мигрантов определены Законом «О вынужденных переселенцах», а также принятыми в его развитие нормативными правовыми актами.

В соответствии с этим Законом государственная поддержка оказывается гражданам РФ, покинувшим место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка (ст. 1).

Лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства, и прибывшие с ним члены семьи, не достигшие возраста восемнадцати лет, имеют право на:

1) получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и в размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации, но не ниже 100 рублей;

2) получение направления территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации;

3) содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к месту временного поселения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. При этом малообеспеченные лица (одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет), получившие свидетельства о регистрации ходатайства, имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места регистрации ходатайства к месту временного поселения на территории Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

4) проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев, получение питания по установленным нормам и пользование коммунальными услугами в соответствии с порядком, определяемым Правительством Российской Федерации, до решения вопроса о признании их вынужденными переселенцами;

5) медицинскую помощь и обеспечение лекарственными препаратами для медицинского применения в медицинских организациях в соответствии с законодательством в сфере охраны здоровья.

Лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства, и прибывшие с ним члены семьи, не достигшие возраста восемнадцати лет, обязаны:

1) при нахождении в центре временного размещения вынужденных переселенцев соблюдать установленный порядок проживания в нем;

2) проходить обязательный медицинский осмотр в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) сообщать федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальному органу достоверные сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении им статуса вынужденного переселенца¹.

С начала официального признания лиц вынужденными переселенцами (то есть с середины 1993 г. по 2013год) в стране было выдано более 1,2 млн. удостоверений вынужденных переселенцев². Действие Закона о вынужденных переселенцах распространяется в основном на граждан РФ, вынужденных покинуть место своего постоянного проживания. Вместе с тем согласно ст. 1 Закона иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории РФ и вынужденные сменить место жительства по указанным в определении причинам, также могут получить статус вынужденных переселенцев. Такое положение создает двойственную ситуацию, поскольку иностранные граждане или лица без гражданства, несмотря на их постоянное проживание на территории РФ, могут в связи с указанными причинами подпадать и под действие Закона «О беженцах». В законодательстве, однако, нет ответа на вопрос, за кем должен оставаться выбор признания указанных лиц беженцами или вынужденными переселенцами - за должностными лицами миграционных служб или за самими иностранными гражданами или лицами без гражданства, подпадающими в данном случае под защиту российского законодательства, направленного прежде всего на защиту российских граждан. Следует, кроме всего прочего, учитывать, что социально-экономическая защита вынужденных переселенцев в Российской Федерации существенно сильнее, чем беженцев. Очевидно, что в целях обеспечения защиты указанных лиц, оказавшихся в вынужденной ситуации, необходимо, чтобы выбор соответствующего статуса оставался за данными лицами, что следует отразить в Законе «О вынужденных переселенцах».

Закон «О вынужденных переселенцах», принятый в 1993 г., уже после начала "чеченского кризиса" в нашей стране, фактически не распространяется на тех граждан РФ, которые, будучи жителями Чеченской Республики, выехали из нее в 1992 г. из-за вполне обоснованных опасений подвергнуться преследованию по признакам национальной принадлежности, вероисповедания, языка.

Проблема распространения положений указанного Закона на данную категорию лиц - одна из существенных проблем гуманитарного свойства в области совершенствования законодательства РФ о статусе вынужденных переселенцев, реализации установленных гарантий защиты их социальных прав.

Как и Закон «О беженцах», Закон о вынужденных переселенцах не содержит конкретных положений об ответственности должностных лиц за нарушение Закона.

Отсылочная норма ст. 15, которая гласит, что лица, виновные в нарушении данного Закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ, не подкреплена соответствующими нормами других федеральных законов.

Кроме того, в Законе «О вынужденных переселенцах» не предусмотрены механизмы контроля деятельности должностных лиц органов государственной власти по предоставлению соответствующего статуса и меры защиты, связанные с данным статусом прав лиц.

Нет норм информирования лиц об имеющихся у них правах, норм о публичной отчетности органов и должностных лиц миграционных служб¹.

В качестве гарантий прав лица, ходатайствующего о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденного переселенца установлены следующие:

Вынужденный переселенец не может быть возвращен против его воли на территорию (в населенный пункт), которую он покинул по указанным обстоятельствам.

Вынужденный переселенец не может быть переселен без его согласия в другой населенный пункт.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий:

1) предоставляют вынужденному переселенцу полный перечень населенных пунктов, рекомендуемых для постоянного проживания, и информацию об условиях проживания и о возможности трудоустройства в этих населенных пунктах;

2) включают вынужденного переселенца в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации в список граждан на получение жилья независимо от срока проживания в данной местности;

3) оказывают вынужденному переселенцу помощь при вступлении в жилищный кооператив, помощь в индивидуальном жилищном строительстве, включая предоставление (приобретение) земельного участка и приобретение строительных материалов в установленном порядке;

4) предоставляют вынужденным переселенцам, нуждающимся в получении жилых помещений, социальные выплаты на их приобретение. Указанные социальные выплаты за счет средств федерального бюджета предоставляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

5) содействуют вынужденным переселенцам в организации компактных поселений на территории Российской Федерации, в строительстве жилья, создании инженерной, социальной инфраструктуры и рабочих мест в местах компактных поселений;

6) предоставляют в первоочередном порядке одинокому вынужденному переселенцу (престарелому или инвалиду), нуждающемуся в постоянном уходе, место в учреждении социальной защиты населения;

7) оказывают содействие в устройстве детей вынужденного переселенца в государственные или муниципальные дошкольные образовательные организации и общеобразовательные организации, профессиональные образовательные организации и образовательные организации высшего образования, а также в переводе их в первоочередном порядке в соответствующие профессиональные образовательные организации и образовательные организации высшего образования;

8) рассматривают обращения в письменной форме вынужденного переселенца и дают на них ответы в письменной форме в порядке и в сроки, которые определяются законодательством Российской Федерации.

Лицо утрачивает статус вынужденного переселенца:

- при прекращении гражданства РФ;

- при выезде для постоянного проживания за пределы территории РФ;

- в связи с истечением 5 лет;

- в случае умышленного сообщения ложных сведений или предъявления заведомо фальшивых документов, послуживших основанием для признания его вынужденным переселенцем¹.

Рассмотрим пример из судебной практики относительно утраты статуса вынужденного переселенца, где в удовлетворении иска о признании незаконным отказа в продлении статуса вынужденного переселенца, возложении обязанности по его продлению отказано:

Г.Г.Б. прибыла на территорию РФ из республики Азербайджан в 1992 году, 29 сентября 1992 года Управлением Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю ей предоставлен статус вынужденного переселенца, срок действия которого был продлен до 29 сентября 2010 года (л.д. 8, 11).

Со 2 февраля 1993 года Г.Г.Б. была зарегистрирована и проживала со своими детьми в домовладении мужа по адресу: ..., однако брак был расторгнут, а Г.Г.Б. - снята с регистрационного учета по указанному адресу и со 2 октября 2010 года зарегистрирована по месту жительства по адресу: ... (л.д. 7).

30 сентября 2010 года между Администрацией городского поселения город Минусинск Минусинского района и К.Л.К. был заключен договор социального найма жилого помещения, расположенного по адресу: .... В соответствии с п. 1.2 указанного договора, совместно с нанимателем в жилое помещение вселяются: Г.Г.Б. и П.И.Б. (л.д. 13 - 14).

Приказом УФМС по Красноярскому краю от 26 октября 2010 года N 148 Г.Г.Б. утратила статус вынужденного переселенца на основании п. 4 ст. 5 и пп. 2 п. 2 ст. 9 Закона РФ "О вынужденных переселенцах" N 4530-1 от 19 февраля 1993 года. (л.д. 12).

Вступившим 23 августа 2011 года в законную силу решением Минусинского районного суда Красноярского края от 10 августа 2011 года вышеуказанный договор социального найма признан недействительным (ничтожным) (л.д. 15).

В соответствии с п. 4 ст. 5 Закона РФ от 19.02.1993 г. "О вынужденных переселенцах, статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий принимают меры, предусмотренные статьей 7 указанного Закона, по обеспечению обустройства вынужденного переселенца и членов его семьи на новом месте жительства на территории Российской Федерации. При наличии обстоятельств, препятствующих вынужденному переселенцу в обустройстве на новом месте жительства, срок действия его статуса продлевается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца.

Согласно пп. 4 п. 2 ст. 6 Закона РФ от 19.02.1993 г. "О вынужденных переселенцах вынужденный переселенец обязан проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

В соответствии с пп. 2 п. 2 ст. 9 Закона РФ от 19.02.1993 г. "О вынужденных переселенцах лицо утрачивает статус вынужденного переселенца в связи с истечением срока предоставления статуса в соответствии с пунктом 4 статьи 5 указанного Закона.

Согласно пп. "б" п. 40 Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 08 ноября 2000 года N 845¹, территориальный орган Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации на основании сведений органов местного самоуправления о постановке вынужденных переселенцев на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий (постоянном жилье), в порядке, определяемом указанным Министерством, вносит в орган местного самоуправления предложения о распределении среди состоящих на учете вынужденных переселенцев жилых помещений для постоянного проживания, в финансировании строительства (приобретения) которых участвовал этот территориальный орган, за исключением вынужденных переселенцев, в том числе проживающих в жилых помещениях, предоставленных членам семьи для постоянного проживания по договору найма; постоянно проживающих в жилом помещении, принадлежащем одному из членов семьи на праве собственности или находящемся в общей собственности нескольких членов семьи.

На момент вынесения приказа об утрате срока действия такого статуса договор социального найма жилого помещения отменен не был, что дало основание УФМС по Красноярскому краю сделать вывод о жилищной обустроенности Г.Г.Б. на территории Российской Федерации.

Как верно указано в обжалуемом судебном решении, органы миграционной службы не могли и не должны были предвидеть того обстоятельства, что договор социального найма будет признан недействительным, действовали в пределах своей компетенции².

Данный пример свидетельствует о том, что отказ в продлении статуса вынужденного переселенца следует, если на момент вынесения приказа об утрате срока действия статуса договор социального найма жилого помещения отменен не был, что дало основание ответчику сделать вывод о жилищной обустроенности истца на территории Российской Федерации. С требованиями о восстановлении статуса истец не обращался, данного права он не лишен.

Как замечает С.А. Ганнушкина, число беженцев и вынужденных переселенцев сокращается в первую очередь в результате лишения или утраты статуса¹. Во многих случаях по истечении срока действия статус не продлевается, причем без рассмотрения конкретных обстоятельств и ситуации, и государство, таким образом, снимает с себя обязанность по оказанию помощи мигранту, не выполнив ее.