Государственные расходы и доходы в 1803-1814 гг.

	1803 г.	1805 г.	1810 г.	1814 г.
Расходы, всего	109,4	125,4	279,0	457,7
В том числе:
на военные нужды	52,7	57,2	147,5	301,0
их доля, %	43,1	45,6	52,9	65,8
Доходы, всего	111,9	136,9	256,8	480,1
В том числе:
обыкновенные	101,8	107,3	182,6	300,5
займы	9,2	21,6	17,3	24,4
доля займов, %	9,0	21,6	17,3	24,4

Государственные расходы выросли за одиннадцать лет больше чем в четыре раза, а обыкновенные доходы – только в три. Дефицит пришлось покрывать в основном за счет внутренних займов.

Государственные финансы первой половины XIX века постоянно находились в большом напряжении, дефицит государственного бюджета возрастал из года в год, поскольку основным источником государственных доходов оставались налоги с податного населения, в основном с крестьян, в то время как дворянство и духовенство почти не платили никаких личных налогов, купечество же платило лишь небольшие сборы. Но эти поступления не могли покрыть потребности государства. Так, перед реформой 1861 г. низшие податные слои платили 175 млн руб. в год из общей суммы прямых налогов в 191 млн руб.

Кредитно-банковская система России почти не менялась со времен Екатерины II и продолжала оставаться в руках государства, в стране практически не было коммерческих кредитных учреждений. Основная часть банковских ссуд направлялась на весьма льготное кредитование дворянских хозяйств, и эти ссуды очень медленно возвращались в банки. Если к 1812 г. за дворянами числилось ссуд на 64 млн руб. серебром (в залоге было 12% всех помещичьих крестьян), то к 1859 г. объем ссуд вырос до 425 млн руб. (количество “душ” в залоге выросло до 66%). Большие масштабы приобрели внутренние займы государства у банков для покрытия бюджетного дефицита. На кредитование же торговли и промышленности шли очень ничтожные суммы, поскольку для этих целей кредиты оговаривались целым рядом условий.

Специфической особенностью России в отличие от Западной Европы было то, что первоначальное накопление капитала происходило в условиях крепостного права. Важнейшим источником накопления была феодальная рента, получаемая крупными землевладельцами в натуральной и денежной форме. Но в основном процесс накопления завершился уже после отмены крепостного права, поскольку дворяне получили огромные выкупные суммы, которые частично были направлены в производственную сферу.

Процесс выкупа принес большой доход и государству, которое удержало с помещиков все долги, числившиеся на заложенных в казну имениях. А таких долгов к 1860 г. на помещиках лежало около 400 млн руб. Позже, в 1871 г. из общей суммы выкупных платежей почти 250 млн руб. пошло на уплату банковских долгов дворянства.

Купеческий капитал в большей части создавался за счет чрезвычайно выгодных казенных подрядов и откупов, особенно на винную монополию. В 1860 г. винные откупщики заплатили в казну 128 млн руб., а их собственные доходы от торговли вином были в несколько раз выше. В середине века до 40% всех доходов бюджета составлял так называемый “питейный доход” – от торговли вином. Частные капиталы росли также за счет неэквивалентной торговли с российскими окраинами, бурного роста золотодобывающей промышленности в Сибири и т.д.

Весной 1859 г. по повелению Александра II была создана комиссия для обсуждения мер по усовершенствованию банковской и денежной системы в России; в нее были приглашены Рейтерн и киевский профессор политэкономии Бунге. К лету они подготовили записку "Соображения к лучшему устройству банковской и денежной системы", в которой излагалась программа преобразований в области кредита и денежного обращения.

Первыми шагами в осуществлении этой программы стали ликвидация в 1859 г. системы казенных банков (опекунских советов и приказов общественного призрения) и учреждение 31 мая 1860 г. Государственного банка.

Начало 60-х годов было временем чрезвычайно тяжелого состояния отечественных финансов. Последствия поражения в Крымской войне не были преодолены ни в промышленности, ни в денежном обращении. За годы войны дефицит государственного бюджета достиг чудовищной цифры – около 800 млн руб. серебром. Внешний долг России составлял 430 млн руб., а задолженность казенным банкам – 525 млн руб. За счет огромной эмиссии бумажных денег в стране было полностью расстроено денежное обращение.

После войны начался резкий рост государственных расходов, сильно опережавших доходную часть бюджета. В 13 раз сократился вывоз хлеба, и возникла серьезная угроза, что импорт превысит экспорт.

Крестьянская реформа привела к кризису тяжелой промышленности, основанной на крепостном труде приписанных к заводам рабочих. Да и проведение самих реформ требовало немалых средств.

Серьезным препятствием для восстановления и экономического роста России был крайний недостаток отечественных капиталов. Иностранные капиталы из-за войны и глубокого финансового кризиса перестали притекать в Россию, что еще более усугубляло положение. Все эти трудности, громоздившиеся одна на другую, должен был преодолеть новый министр финансов – Михаил Христофорович Рейтерн.

Рейтерн М.Х. (1820-1890) происходил из лифляндских дворян, несколько поколений верно служивших русскому государству, образование получил в Царскосельском лицее. Студенчество России в те годы с жадностью впитывало новые философские, социальные и политэкономические идеи революционной Европы, особенно увлекаясь социалистическими учениями Сен-Симона и Фурье. Лицеисты не были исключением.

Свою карьеру Рейтерн начал в 1840 г. в Кредитной канцелярии министерства финансов. В 1854 г. он поступил в морское министерство, которое возглавлял великий князь Константин Николаевич – признанный глава либерального движения в России в 1860-1870 гг.

Первый период деятельности Рейтерна на посту министра финансов был, по оценкам современников, неоднозначным. Начался он с серьезных преобразований в бюджетной политике. Рейтерн отменил винные откупы и заменил их в 1863 г. акцизной системой. В последующие годы то же самое было сделано в отношении откупов на соль, сахар и нефть. При Рейтерне были разработаны правила составления и утверждения бюджета, действовавшие до 1918 г. B их основу были положены важнейшие идеалы либерализма – гласность, законность и возможно больший контроль за администрацией. Для этого с 1862 г. стала публиковаться отдельным изданием ежегодная роспись государственных расходов и доходов. Рейтерн более всего боролся со сверхштатными расходами министерств. По его мнению, из-за этого не только увеличивался дефицит бюджета, но и серьезно подрывалось доверие к отечественному кредиту. В 1864 г. был реорганизован государственный контроль, а четыре года спустя началась регулярная публикация отчетов государственного контролера об исполнении росписи.

Наряду с этими преобразованиями, ставшими началом масштабной финансовой реформы, Рейтерн предпринял практические шаги по восстановлению денежного обращения. В 1862-1863 гг. министерство финансов и Государственный банк предприняли попытку обменять кредитные билеты казначейства на металлические деньги. Разыгралась бешеная спекуляция – положение рубля еще более ухудшилось, казна понесла значительные убытки. Эта неудача почти привела Рейтерна к отставке. Но министр представил в сентябре 1866 г. императору и Комитету министров развернутую программу экономической и финансовой политики, которая была одобрена Александром II. Это решило судьбу Рейтерна.

Спустя десять лет после Крымской войны рост товарных цен и их колебания, вызванные увеличением массы бумажных денег, приостановился. На повестку дня встал вопрос о поддержании устойчивого валютного курса. Его можно было решить двумя способами – поддержанием активного торгового баланса и дальнейшими заграничными займами. Рейтерн отмечал, что понадобится некоторые время для осуществления этой программы. Начинать же следует с увеличения налогов и сокращения расходов, в первую очередь по военному ведомству.

Во второй половине 60-х годов Рейтерну удавалось при поддержке Александра II сдерживать военные расходы. Министр финансов отдавал себе отчет, что новые налоги не могут не быть тягостными для народа, но, твердо следуя своей программе, он значительно поднял налоги с основного податного сословия России – крестьянства. В 1862 г. подушная подать составляла 1 рубль, а в 1867 г. она была увеличена на 50%. Одновременно были разработаны главные направления экономической и финансовой политики:

• улучшение торгового баланса путем уменьшения государственных расходов и привоза иностранных товаров одновременно с увеличением отечественного вывоза;

• устранение неразменных бумажных денег;

• создание большой сети железных дорог для облегчения вывоза главного предмета экспорта – хлеба;

• передача железнодорожного строительства частной инициативе;

• развитие кредитной системы;

• уничтожение сверхсметных расходов администрации.

С целью повышения эффективности сбора платежей в государственный бюджет в 1866 г. Министерству финансов было передано право выдачи железнодорожных концессий. В результате за двадцать пореформенных лет протяженность железнодорожных линий увеличилась в 11 раз. В 1861 г. было менее 2 тыс. км железных дорог, а к началу 80-х годов стало более 22 тыс. км. Огромная территория была связана удобным и быстрым сообщением. Резко возросла хлебная торговля. Накануне преобразований вывоз хлеба составлял примерно 5% чистого сбора, к концу 70-х годов он достиг 15-17%. В сельском хозяйстве начался бурный процесс районной специализации, активизировалось освоение южноуральских земель: за два пореформенных десятилетия переселилось более полумиллиона крестьян.

Рейтерн не был сторонником развития казенного хозяйства. Уже построенные казенные дороги – Одесская, Киево-Брестская, Московско-Курская в 1870 г. были переданы в частные руки. С другой стороны, частным компаниям долго не хватало собственного проекта. Рейтерн решился принять проект, в котором предлагалось строить дороги на гарантированные правительством акции.

Определенным тормозом для развития рыночных отношений были неразвитость кредитной системы, отсутствие коммерческих банков. Государственный банк, созданный в 1860 г., выдавал в основном ипотечные ссуды крупным землевладельцам под залог земли, то есть кредиты почти не были связаны с производственной сферой. В конце 1860 – начале 1870-х годов в банковском деле разгорелась настоящая учредительская горячка².

М.Х. Рейтерна на посту министра финансов сменил А. Абазо – по происхождению молдаванин, принадлежавший к старинному дворянскому роду, богатый владелец сахарных заводов, среди столичной элиты известный как азартный картежник. Он был назначен Александром II в октябре 1880 г. министром финансов.

Абазо была предпринята неудачная попытка выкупа лишних кредитных билетов на 400 млн руб., которые были выпущены в период войны. План был одобрен соответствующим указом царя. Билеты предполагалось выкупать каждый год на 50 млн руб. в течение 8 лет.

Однако результат оказался другим: за пять лет было выкуплено билетов всего на 87 млн руб. Дело в том, что бюджет оставался хронически дефицитным. Ежегодно в государственные расходы включали эти 50 млн руб. (указ царя никто не отменил), и каждый год среди чрезвычайных доходов можно было видеть новые займы.

В конце 1881 г. министром финансов был назначен Н.Х. Бунге – ученый, юрист по образованию, экономист и финансист по опыту работы.

Он активно участвовал в подготовке крестьянской реформы, заведовал кафедрой в Киевском университете, прочитал курс теории финансов наследнику престола Николаю Александровичу. Как ученый он последовательно придерживался стратегической линии на общее улучшение экономического положения государства и поднятие народного благополучия. Как главный финансист страны стремился практически реализовать свои взгляды в конкретной обстановке России конца XIX века.

За семь лет его деятельности в министерстве финансов податные сборы сократились более чем вдвое, в том числе значительно снизились выкупные платежи для крестьян. Приняли указ о постепенной отмене податной подати вообще. Был создан Крестьянский поземельный банк. Чтобы уравнять бюджетные расходы и доходы, были увеличены косвенные налоги и прямое обложение зажиточной и богатой части населения. Повышены таможенные пошлины, приняты другие меры для поддержки промышленности, торговли и железнодорожного строительства.

Был также накоплен солидный золотой запас для будущей денежной реформы. Благодаря финансовой политике Н.Х. Бунге произошли количественные и структурные изменения в государственном бюджете.