§ 2. Государственный контроль и его виды

Государственный контроль, являясь неотъемлемой функцией государственного управления, направлен на достижение целей управления, решения задач, стоящих перед государством, обществом, личностью³⁸⁶.

Основанием для дифференциации государственного контроля на виды является принцип разделения властей, а также разграничение предметов ведения и полномочий органов государства. С учетом этого можно выделить следующие виды государственного контроля: 1) президентский контроль,осуществляемый Президентом Российской Федерации и его представителями; 2) парламентский контроль, осуществляемый Федеральным Собранием РФ, его комитетами и комиссиями, отдельными депутатами; 3) контроль органов исполнительной власти – Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти; 4) судебный контрольсудов общей юрисдикции, арбитражных судов; 5) контрольУполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; 6) прокурорский надзор органов прокуратуры РФ; 7) финансовый контроль Министерства финансов РФ и подведомственных ему федеральных служб.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы –внутренним.

Основными принципами государственного контроля являются законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Президентский контроль

Одним главных из субъектов государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, несомненно, является Президент Российской Федерации. В соответствии с законодательством Президент не является главой исполнительной власти. Однако в сфере организации и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации (т.е. практического осуществления ее функций, компетенции, полномочий) Президент РФ играет весьма значительную роль³⁸⁷.

Президент РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации³⁸⁸.

Контроль в сфере исполнительной власти Президент осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего через Администрацию Президента³⁸⁹, аппарат Совета Безопасности, Полномочных представителей Президента в федеральных округах, и Контрольное управление³⁹⁰, которым он делегирует часть своих полномочий по контролю.

Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента. Президент в определенных законодательством случаях вправе приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа), органов исполнительной власти субъектов РФ.

Контрольное управление как подразделение Администрации Президента: организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей; при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации; по результатам проверок вносит Президенту предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, Федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.

Контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента органами исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности, вплоть до отрешения от должности.

Важную роль в осуществлении президентского контроля играют полномочные представители Президента в федеральных округах³⁹¹. Полномочный представитель осуществляет свою деятельность по поручению Президента в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Он наделен необходимыми полномочиями для выполнения своих задач: вправе запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы от федеральных и региональных органов власти, участвовать в работе органов исполнительной власти региона и др. Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнительное усиление исполнительной власти, контроль в регионах за выполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента.

Указом Президента РФ от 17 февраля 2010 г. № 201 утверждено Положение об Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций. Оно призвано анализировать и обобщать вопросы, которые граждане ставят в письмах и на личном приеме; осуществлять оперативное и периодическое информирование Президента, Председателя Правительства, руководителей федеральных органов исполнительной власти о количестве и характере обращений граждан; готовить на основе анализа и обобщения обращений граждан предложения об устранении причин, порождающих обоснованные жалобы; представлять необходимые материалы в целях освещения в средствах массовой информации итогов обращений граждан.

В связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с последующими изменениями, внесенными Протоколами к ней, а также в целях обеспечения эффективной защиты интересов Российской Федерации при рассмотрении дел в Европейском суде по правам человека Президент РФ учредил должность Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека – заместителя Министра юстиции Российской Федерации. Его функции определены Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310.

Контроль органов законодательной (представительной) власти.Данный вид контроля регламентирован Конституцией РФ (ст. ст. 102, 103).

Совет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президентом вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции).

К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции, относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности. На основании ст. 103 Конституции Председатель Центрального банка России и Уполномоченный по правам человека назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой.

Одной из наиболее важных форм контроля за исполнительной властью является рассмотрение и утверждение Федеральным Собранием РФ представляемого Правительством проекта федерального бюджета Российской Федерации, а также ежегодные отчетыПравительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Контрольные полномочия Федерального Собрания выражаются и в том, что назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. «м» ст. 83 Конституции).

Формой контроля за деятельностью органов исполнительной власти является также запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ.Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов организационной подчиненности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества.

Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. По результатам проверок Счетная палата направляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата уполномочена также давать предписания об устранении выявленных нарушений, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке.

Статьей 77 Конституции установлено, что субъекты Российской Федерации сами образуют соответствующие органы государственной власти. Эти органы наделены и соответствующими контрольными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти.

Контроль органов исполнительной власти

Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ, как высший исполнительный орган государственной власти общей компетенции, наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ст. 114 Конституции и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента. Федеральное Правительство в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

Правительство Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Президент РФ.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения этих органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.

Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Правительство вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный контроль, например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная таможенная служба и др. Большинство федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности.

Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности объектов управления.

Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция), специальные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти (например, ГИБДД).

Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, характеризуется осуществлением контрольно-проверочной деятельности в отношении организационно-подчиненных объектов, наличием у субъектов контроля властных полномочий, предполагающих наличие права у контролирующих давать обязательные для исполнения контролируемыми указания (распоряжения), и применять в необходимых случаях меры принуждения. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций – внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.

Для внутрисистемного контроля характерен такой признак, как его властность, которая накладывает на процедуры контроля своеобразный отпечаток и отчасти тормозит его совершенствование с учетом новых современных требований.

В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация (правительство), а также соответствующие министерства, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.