§ 2. Система и виды административных наказаний

В части 1 ст. 3.2 КоАП РФ перечислены виды административных наказаний:1) предупреждение;2) административный штраф;3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;6) административный арест;7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;8) дисквалификация;9) административное приостановление деятельности.

Выстраивая перечень административных наказаний в КоАП РФ, законодатель взял за основу степень суровости административного наказания в зависимости от «ценности» объекта его ограничительного воздействия.

Многие ученые верно отмечают, что будет логичнее, если законодатель поменяет местами административный арест и дисквалификацию²⁶¹, упорядоченность системы наказаний от менее суровых к более суровым является показателем гуманного подхода при применении административного наказания²⁶².

Указанная система административных наказаний состоит из девяти видов, и не претерпела количественного изменения. Однако качественный состав административных наказаний существенно изменился.

Перечень административных наказаний является закрытым. При этом законодательством РФ может быть установлено любое административное наказание из данного перечня, а законодательством субъектов РФ – только предупреждение и штраф.

По расположению в перечне видов административных наказаний, назначаемых совершение административных правонарушений, нельзя сделать однозначный вывод об оценке законодателем строгости каждого из видов наказаний. Этим КоАП РФ отличается от УК РФ, где виды наказания расположены в определенной последовательности – от менее строгих к более строгим.

В перечне наказаний исчезли исправительные работы. Вместе с тем появился новый вид административного наказания – дисквалификация и административное приостановление деятельности.

Предупреждение (ст. 3.4 КоАП РФ) — административное наказание, выраженное в официальном порицании физического или юридического лица и оформленная письменно.

Предупреждение применяется, как правило, при совершении малозначительных административных нарушений либо к лицам, совершившим нарушения при недостаточной осведомленности о действии административного права. Предупреждение предполагает разъяснение нарушителю необходимости соблюдать установленные правила. Это — мера морального воздействия на нарушителя (вместе с тем следует заметить, что применяемые в практической деятельности работников милиции устные замечания не являются административными наказаниями. Различие между ними заключается в их юридической природе — если устное замечание применяется при освобождении от административной ответственности и не является административным наказанием, то предупреждение, как вид административного наказания, выносится в письменной форме при привлечении лица к административной ответственности).

В статье 3.4 КоАП РФ законодателем четко установлено, что предупреждение – мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица, которое выносится в письменной форме.

Лицо, виновное в административном правонарушении и получившее предупреждение в установленном законом порядке, находится в течение года в состоянии наказанности.

Административный штраф (ст. 3.5 КоАП РФ) занимает в деятельности юрисдикционных органов особое место. Штраф является типичным для административного права. Это — принудительное денежное наказание, воздействующее на нарушителя материально, лишая его определенной суммы денежных средств. Вместо слова“штраф” законодатель пользуется термином “административный штраф”, подчеркивая тем самым отличие штрафа, назначаемого в качестве уголовного наказания, от штрафа, назначаемого за совершение административного правонарушения.

Известный ученый В. Д. Сорокин обоснованно полагал, что «необходимо: либо исключить деньги из числа видов имущества и объектов гражданских прав, что совершенно немыслимо, либо лишить многочисленную когорту органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, их соответствующих должностных лиц права налагать административные штрафы и передать эти полномочия, скорее всего, мировым судьям»²⁶³. Он отмечал, что «потребуется внятно объяснить, почему один вид имущества может быть изъят у физического лица только в результате судебного решения, а другой вид имущества – деньги – под этот конституционный принцип не подпадает»²⁶⁴.

В настоящее время административный штраф становится наиболее распространенным наказанием. Ему присущ относительно-определенный характер.

Следует помнить, что данный вид наказания является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей; для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; для юридических лиц - одного миллиона рублей.

Административный штрафможет выражаться в величине, кратной:

1) стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

2) сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, незаконно переданных или оказанных от имени юридического лица, либо сумме неуплаченного административного штрафа;

3) сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году;

4) сумме выручки правонарушителя, полученной от реализации товара (работы, услуги) вследствие неправомерного завышения регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) за весь период, в течение которого совершалось правонарушение, но не более одного года;

5) начальной (максимальной) цене государственного или муниципального контракта при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Законодатель четко определил, что размер административного штрафа не может быть менее ста рублей.

Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Однако законодатель запретил применять административный штраф к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы.

Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения состоит в его принудительном изъятии и последующей реализации с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета(ст. 3.6 КоАП РФ).

Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения как административное принуждение, проявляет себя как мера государственного воздействия на имущественные права правонарушителя.

Рассматриваемый вид административного наказания устанавливается только федеральным законодательством и предусматривается КоАП РФ только в трех случаях: нарушение правил хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему гражданами (ч. 2 ст. 20. 8 КоАП РФ); нарушение правил коллекционирования или экспонирования оружия и патронов к нему (ч. 3 ст. 20. 8 КоАП РФ); нарушение правил использования оружия и патронов к нему (ч. 3 ст. 20. 12 КоАП РФ).

Как показывает анализ административной практики, применение данного вида наказания применяется довольно редко, поскольку он создает дополнительную процедуру, как последующая реализация изъятого имущества с возвратом бывшему собственнику стоимости проданного товара за вычетом понесенных от такой реализации расходов.

Следует отметить данный вид наказания применяется только к физическому лицу, виновному в совершении правонарушения.

Указанное наказание может быть наложено на то имущество, которое находится на праве законного владения, пользования т (или) распоряжения у того лица, которое виновно использовало его в нарушении установленного законодательства. Важно подчеркнуть, что административного наказания назначается только судом и не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию (в части изъятия охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства).

Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушенияпредставляет собой принудительное безвозмездное обращение.Как мера административной ответственности известна с первых лет советской власти, где она служила одним из главных средств революционного давления на собственность как основу имперской государственности. Ее применяли административные органы в качестве меры «административного и экономического воздействия», способствующей «ликвидации экономической мощи свергнутых эксплуататорских классов»²⁶⁵.

Действующий КоАП РФ определил конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения как принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей (ч. 1 ст. 3.7 КоАП РФ). Такая конфискация может применяться в качестве основного и дополнительного административного наказания. Юридическим фактом, выступающим основанием для применения конфискации, служит административное правонарушение, совершенное собственником.

Конфискацию в качестве наказания за правонарушение следует отличать от изъятия (ареста) материальных объектов собственности как процессуальную меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Перечисленные действия различны по своему содержанию. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что изъятие вещей и документов, осуществляемое административно-юрисдикционными органами «в определенной степени ограничивает право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться им, но не порождает перехода права собственности к государству»²⁶⁶. Конфискация применяется в административном порядке по судебному решению с достаточной гарантией последующего судебного контроля, в то время как изъятие (арест) объектов собственности в качестве меры процессуального обеспечения производства по делу производится без решения суда. При этом предоставленная законом возможность судебного обжалования данных действий не является достаточным средством обеспечения права собственности. Судебный контроль за правильностью совершаемых при этом действий производится только в случаях обжалования, что бывает далеко не всегда.

Конфискация как мера административной ответственности допустима при наличии следующих обстоятельств: а) конфискуемое имущество должно иметь законного собственника; б) имущество конфискуется в случаях, предусмотренных законом, за исключением тех, когда оно изъято из оборота либо находится в противоправном владении, пользовании или распоряжении; в) субъектом административного правонарушения, влекущего в случае его совершения конфискацию, может быть собственник, но не любое иное лицо, в чьем владении, пользовании или распоряжении находилось имущество, хотя бы и на законном основании; г) лишение собственника его имущества производится принудительно, т. е. вопреки его воле и согласию; д) лишение имущества означает безвозмездный переход права собственности на него к государству; е) переход права собственности при конфискации (момент лишения собственника права на имущество) считается допустимым лишь с вынесением соответствующего судебного решения²⁶⁷.

Не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения: подлежащих в соответствии с федеральным законом возвращению их законному собственнику; изъятых из оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению.

Возмездное изъятие и конфискация может применяться как в качестве основного, так и дополнительного (например, к штрафу) административного наказания. Данный вид наказания назначается исключительно судьей.

Конфискация, как и возмездное изъятие огнестрельного оружия и боевых припасов не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования.

Лишение специального права (ст. 3.8 КоАП РФ) - вид административного наказания, выражающийся в лишении физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом.Данный вид административного наказания применяется на срок от 1 месяца до 3 лет (по КоАП РСФСР – от 15 дней до 3 лет).

КоАП выделяет 4 вида лишения специального права: 1) лишение права управления транспортным средством; 2) лишение права управления судном (в том числе маломерным); 3) лишение права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств; 4) лишение права охоты.

Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ. Согласно российскому законодательству аннулировать действие водительских прав уполномочен только суд, что свидетельствует об усилении гарантий от произвола государственно-властного преследования²⁶⁸. Судебный контроль представляет собой одну из существенных гарантий защиты прав граждан.

Специальным правом физического лица после выполнения установленных законом процедур может стать право на управление транспортным средством. Гражданин приобретает специальный статус водителя транспортного средства, а значит, дополнительные права и обязанности. В случае несоблюдения правил дорожного движения к водителю может быть применена такая мера, как лишение специального права, т. е. «временное ограничение правосубъектности гражданина». Лишению специального права как мере административного принуждения присущи все необходимые признаки. Оно проявляет себя непосредственно как негативная реакция государства на деяния, противоречащие охраняемым им интересам. Лишение такого права реализуется в условиях внеорганизационного подчинения. Как само содержание данной меры, так и условия его применения регламентируются административным законодательством.

В КоАП РФ предусмотрено, что срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более трех лет. Вместе с тем законом закреплено, что лишение специального права в виде права управления транспортным средством не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, за исключением случаев управления данным средством в состоянии опьянения, уклонения от прохождения в установленном порядке медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а также оставления указанным лицом в нарушение существующих правил места дорожно-транспортного происшествия, участником которого он являлся.

Административный арест связан с существенным негативным вмешательством в свободу личности и применяется при особой государственной необходимости в целях охраны интересов личности и общества.

Понятие административного ареста дано в ч. 1 ст. 3.9 КоАП РФ. Согласно закону административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или в зоне проведения контртеррористической операции – до 30 суток, при этом назначается судьей. Административный арест устанавливается КоАП РФ и применяется только в качестве основного наказания, поскольку является исключительно суровой мерой. Действующим законодательством применение этой санкции предусмотрено за совершение мелкого хулиганства (ст. 20.1 КоАП РФ), а также неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции, военнослужащего или сотрудника уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3 КоАП РФ), неисполнение законного распоряжения судьи (ст. 19.3 КоАП РФ), других видов административных проступков, а также при замене уголовной ответственности административной за правонарушения в сфере дорожного движения.

Исходя из того, что лица, в отношении которых назначено административное наказание в виде административного ареста, содержатся в условиях строгой изоляции, законодатель, руководствуясь принципом гуманизма, при назначении этого вида административного наказания предусмотрел возможность не применять административный арест к лицам, не достигшим к моменту вынесения судом постановления об административном аресте 18-летнего возраста, беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, а так же инвалидам I и II групп. Обстоятельства, исключающие применение административного ареста, могут быть признаны в качестве таковых только при наличии официальных документов, подтверждающих факт беременности, наличия детей в возрасте до 14 лет, наличия инвалидности I и II групп, недостижения 18-летнего возраста.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина и лица без гражданства (ст. 3.10 КоАП РФ) заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы России, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.

Этот вид административного наказания устанавливается в отношении указанных лиц судьей (основанием является совершение указанными лицами действий, противоречащих интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка, грубо нарушающих законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, таможенное, валютное или иное Российское законодательство).

Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации.

Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства оформляется в виде двустороннего или одностороннего акта, который приобщается к постановлению. До административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда могут содержаться в специальных помещениях.

Дисквалификация (ст. 3.11 КоАП РФ) - это вид административного наказания, заключающийся в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом. Дисквалификация устанавливается на срок от 6 месяцев до 3 лет.

Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно - распорядительные или административно - хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.

Административное наказание в виде дисквалификации может быть применено к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальным предпринимателям), в том числе к арбитражным управляющим.

Рассматриваемое наказание в виде дисквалификации назначается судьей на срок от шести месяцев до трех лет. Решение судьи о назначении дисквалификации оформляется постановлением о дисквалификации, которое должно быть немедленно исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом. Договор (контракт) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом расторгается.

Административное приостановление деятельности.Это наказание одновременно выполняет и пресекательную функцию для предупреждения аварий, техногенных катастроф, иных чрезвычайных ситуаций, а также угрозы личной и общественной безопасности и т.д.

Законодатель в ст. 3. 12 КоАП РФ четко определил, что административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Необходимо помнить, что административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.

Приостановление деятельности может быть и в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Применяется этот вид наказания в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций при осуществлении отдельных видов деятельности, при нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах).

Такой вид наказания применяется в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, а также в градостроительной деятельности.

Следует подчеркнуть, что административное приостановление деятельности назначается судьейна срок до девяноста суток, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Вместе с тем следует знать, чтосудья на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращает исполнение назначенного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства послужившие основанием для назначения данного административного наказания.

Систему административных наказаний образуют основные и дополнительные наказания (ст. 3.3 КоАП РФ).

В качестве основных наказаний могут применяться только предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация.

В качестве как основного, так и дополнительного наказания могут выступать возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.

За одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части.

Отметим, что в действующем законодательстве создана стройная система административных наказаний, различающихся по степени тяжести и способу воздействия на правонарушителя. Это дает возможность достаточно четко индивидуализировать ответственность правонарушителей в рамках санкций, предусмотренных нарушенной нормой.