Глава 17. Административное правонарушение §1. Понятие и признаки административного правонарушения

В правоведении правонарушение рассматривается в качестве основания юридической ответственности. Следовательно, основанием административной ответственности является нарушение нормы права или административное правонарушение.

В этом проявляется их тесная взаимосвязь и взаимообусловленность: с одной стороны, без правонарушения нет административной ответственности, а с другой стороны, основанием административной ответственности является правонарушение, при наличии всех признаков состава административного правонарушения и отсутствия основания, исключающего ответственность в соответствии со ст. 24. 5 КоАП РФ. В силу этого понятия «административное правонарушение» и «административная ответственность» существуют как неразрывные правовые категории.Основное значение в вопросе об основаниях административной ответственности придается понятию «административное правонарушение», исследованию которого посвящены работы многих ученых²³⁴. Для более глубокого и всестороннего изучения понятия административного правонарушения необходимо исследовать его содержание, обусловленное объективными и субъективными факторами.

В научных исследованиях решению этого вопроса уделялось достаточное внимание²³⁵. Ученые-юристы разработали большое количество различных определений административного правонарушения. Например, А.В.Серегин говорил об административном проступке как о виновном антиобщественном деянии (действии или бездействии), нарушающем общественные правила поведения, охраняемые мерами административного воздействия²³⁶. Имеются и другие определения, подчеркивающие различные аспекты административного правонарушения.

Однако подавляющее большинство авторов обращают внимание на такие признаки, как противоправность, административная наказуемость, общественная опасность (вредность, вредоносность) и виновность деяния нарушителя²³⁷.

Законодательное определение административного правонарушения дано в ст. 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). В частности в ней сказано: административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В приведенном определении следует обратить внимание на то, что правонарушение представляет собой акт волевого поведения, связанного с нарушением нормы права, и выражающегося в двух формах: действия или бездействия. Не могут быть правонарушением мысли, чувства или желания человека, если они не воплотились в определенный поступок и не регулируются правом. Деяние обусловлено сознанием и волей человека. Именно благодаря сознанию действие обретает характер правомерного поведения человека.

Правонарушение в виде действия — нарушения запрета или активного невыполнения обязанности.

Нарушения нормы права, выражающиеся в бездействии, проявляется как невыполнение законного требования или пассивное невыполнение обязанности, т.е. человек должен был совершить определенные действия, предусмотренные нормой права, но не совершил их.

Так, управление транспортным средством с заведомо подложными государственными регистрационными знаками (ст. 12. 2 КоАП РФ) — действие, а невыполнение требования Правил дорожного движения уступить дорогу транспортному средству, пользующемуся преимущественным правом проезда перекрестков (ст. 12. 2 КоАП РФ) — бездействие.

Напомним, что административное правонарушение в виде действия или бездействия это, прежде всего нарушения запрета или невыполнения обязанности. В связи с этим необходимо отметить, что в современной научной литературе выделяется такие признакикак деяние, т.е. сознательное, волевое действие или бездействие человека, а также, признак, характеризующих субъектов совершение правонарушения, — деяние, совершенное физическим или юридическим лицом²³⁸. Полагаем, что первый и второй признак можно обозначить как дополнительные признаки или некоторый плеоназм (от греческого слова pleonasmos «излишество»), т.е. дублирование некоторого элемента смысла; наличие нескольких языковых форм, выражающих одно и то же значение, в пределах законченного отрезка речи или текста). Эти признаки, очевидно, более характерны для определения состава административного правонарушения.

Правонарушение закреплено в законе как материально-юридическое образование ихарактеризуетсяосновными признаками (признаваемые, так или иначе, всеми учеными), как общественная опасность или вредность (материальный признак), противоправность, виновность, наказуемость (формально-юридические признаки) и являются существенными сторонами данного явления.Юридический анализ понятий правонарушения в целом, и административного в частности, позволяет выявить наиболее общие и существенные признаки, которые свойственны любому правонарушению.

Административному правонарушению, в основном присущи следующие характерные черты: общественная опасность (вредность), противоправность, виновность, наказуемость.

Рассмотрим первый характерный признак наказуемого деликта— общественная опасность (вредность) административного правонарушения.

Наиболее дискуссионной в юридической литературе, остается проблема общественной вредности или общественной опасности административного правонарушения. Суть дискуссии главным образом заключается в том, что многие авторы предлагают различное толкование этого признака – либо как общественно опасное, либо как общественно вредное.

Ученые в области административного права по данному вопросу в разное время высказывали различные точки зрения.

Одни исследователи общественную опасность исключают из числа признаков административного правонарушения²³⁹, другие считают возможным ее рассмотрение и распространение в равной мере, как на преступления, так и на правонарушения, а различие видят лишь в разной степени общественной опасности²⁴⁰.

Третьи полагают, что «административные правонарушения могут быть общественно опасными, а могут не быть»²⁴¹, четвертые подчеркивают, что административно наказуемыедеяния только вредны, пятые при анализе его содержания вообще игнорируют его материальный признак – общественную вредность либо опасность, шестые утверждают, что указание на степень опасности или вредности деликта немного бы дало правоприменителю в установлении факта административного правонарушения, и, наконец, встречаются модификации перечисленных точек зрения²⁴².

Анализ вышеизложенных авторских позиций, полагаем, с одной стороны, свидетельствует об отсутствии в достаточной степени научно обоснованных положений и выводов о материальном характере административных правонарушений, приемлемых для законодательной практики, а с другой – указывает на недостаточную развитость самой административно-правовой теории о правонарушениях.

Совокупность указанных обстоятельств явилась одной из причин того, что общественная опасность (вредность) не воспринята в качестве материального признака административного правонарушения действующим административным законодательством.

Сегодня вряд ли можно прийти к одному решению, если не будет четко сформулировано понятие общественно опасного деяния. Когда переход улицы в неустановленном месте, проезд в трамвае без билета называют общественно опасным деянием, возникает вопрос: «А что же такое общественная опасность? Где граница этого понятия?»

По мнению И. С. Самощенко, общественно опасными следует считать деяния, которые в своей совокупности в определенной исторической обстановке нарушают условия существования общества²⁴³. С этой точки зрения, большинство административных правонарушений нельзя признать общественно опасными. О. М. Якуба и некоторые другие ученые вообще отрицали общественную опасность административных проступков²⁴⁴. Полагаем, что такая позиция наиболее справедлива.

В части 2 ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации четко определено: «Не является преступлением действие или бездействие, хотя формально и содержащие признаки какого-либо деяния, предусмотренного Кодексом, но в силу малозначительности не представляющего общественной опасности». Следовательно, в праве четко закреплено, что малозначительное противоправное деяние не является общественно опасным.

В научной литературе обоснованно высказывается мнение о том, что даже совокупность однородных административных правонарушений не должна быть основанием для признания их преступлением²⁴⁵. Полагаем, что они не обладают общественной опасностью – это общественно вредные, антиобщественные деяния. Именно к этому выводу приходим при анализе статей КоАП РФ. В официальном определении административного правонарушения а такой признак, как общественная вредность, не назван, однако в ст. 2.2 Кодекса, содержащей определение умысла и неосторожности, говорится о предвидении виновным «наступления вредных последствий», в то время как в аналогичных статьях УК РФ речь идет об общественно опасных последствиях. Сам факт посягательства, указанный законодателем в ст. 2.1 КоАП РФ, свидетельствует о материальном признаке административного правонарушения, предполагает нанесение ущерба общественным отношениям, правопорядку, а тем самым интересам общества, предприятий, организаций и граждан. Поэтому если такого посягательства на охраняемые административным правом общественные отношения нет, то нет и самого противоправного действия²⁴⁶.

Независимо от наличия или отсутствия в тексте определения понятия административного правонарушения прямого указания на общественную опасность (вредность) как на материальный признак, в реальной действительности нет таких деликтов, которые бы не причинили вреда охраняемым общественным отношениям. В противном случае наличие правонарушений не вызвало бы никакого беспокойства у общества. Таким образом, общественная опасность(вредность) выступает одним из его основных признаков.

Как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, большая часть административных правонарушений - общественно вредные т.к. не могут причинить обществу значительный ущерб. Например, нарушение правил провоза ручной клади, багажа и грузобагажа (ст. 11.19 КоАП РФ), безбилетный проезд (ст. 11. 18 КоАП РФ) и др. Что же касается правонарушений, имеющих общественно опасный характер, а их меньшинство, то к ним можно отнести – управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения (ст. 12.8 КоАП РФ), стрельба из оружия в не отведенных для этого местах (ст. 20.13 КоАП РФ) и т.д.

Общественную опасность (вредность) нарушений правил дорожного движения необходимо определять исключительно по характеру административного правонарушения. Если в связи с несоблюдением установленных норм поведения на дороге наступают конкретные вредные последствия, то, в зависимости от их тяжести, решается вопрос о виде ответственности.

Смерть или причинение тяжкого вреда здоровью потерпевшего по действующему законодательству влекут за собой уголовную ответственность. Эти правонарушения признаны законодательством общественно опасными, так как содержат угрозу причинения или причиняют существенный вред общественным отношениям.

На степень общественной вредности административного правонарушения влияют их повторность или неоднократность, форма вины правонарушителя и другие обстоятельства. Например, степень общественной вредности нарушения существенно повышается, если в течение года нарушитель дважды привлекался к административной ответственности.

Второй важнейший признак административного правонарушения—противоправность.

Противоправность означает, что действием (бездействием) нарушаются специальные правила, нормы, стандарты, административные, технические регламенты, которые предусмотрены федеральным и иным законодательством.

Например, нарушение норм и правил в области использования пожарной, санитарной, ядерной безопасности и т.д. Как общественно опасное (вредное) деяние административноеправонарушение посягает на регулируемые и охраняемые нормами административного права общественные отношения.

Нарушая нормы права, регламентирующие порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, правонарушители тем самым противоправно посягают на общественный порядок, права и интересы граждан, нормальное функционирование предприятий и организаций.

Д. Н. Бахрах, справедливо полагает, что противоправность состоит в том, что определенное лицо совершает действие, запрещенное нормой права, или не совершает действия, предписанного правовым актом²⁴⁷. Сторонником этой точки зрения выступает и Л. Л. Попов²⁴⁸, которая дает возможность достаточно четко уяснить смысл и значение этого термина.

Необходимо отметить, что противоправность административных деликтов находится в тесной связи с их общественной опасностью (вредностью).При этом, если последнее характеризует внутреннее свойство деяния, то противоправность – его юридическую форму, т. е. внешнюю оболочку.

Именно с использованием этого признака законодатель проводит в принимаемых нормах административного права «разграничительные линии», которые позволяют в реальной действительности правоприменительным органам точно квалифицировать различные противоправные деяния, особенно имеющие сходные признаки (например, административные правонарушения и преступления).

В. Н. Кудрявцев верно отмечает: «Неверное определение в законе границ противоправности может привести к тому, что правонарушителями будут искусственно признаны деяния, не представляющие вреда, или, напротив, останутся безнаказанными нежелательные в нашем обществе явления, поэтому любые манипуляции с законодательством (искусственное введение норм или их отмена) могут осуществляться лишь в узких пределах и в конечном итоге определяться содержанием объективных потребностей развития общества»²⁴⁹. Следовательно, административная противоправность может быть лишь юридической формой выражения общественной вредности или опасности деяния.

Все это, полагаем, свидетельствует о тесной взаимосвязи общественной опасности (вредности) и противоправности как признаков административного правонарушения. В. Е. Севрюгин справедливо замечает: «Объективная взаимосвязь и взаимообусловленность административной противоправности и общественной вредности деяния выражаются в том, что, с одной стороны, общественно вредные свойства деяния, не зафиксированные в норме административного закона, лишены юридической силы, а с другой стороны, если административно-правовая норма в силу объективных обстоятельств перестает соответствовать существующим (сложившимся) общественным отношениям, то она не способна больше выполнять роль регулятора административно-правовых отношений»²⁵⁰.

Вместе с тем необходимо отметить, что установление административной противоправности далеко не всегда становится указанием законодателя на запрет какого-либо деяния. Правовой запрет, как правило, вытекает из общепризнанных в обществе представлений о должном или возможном поведении.Таким образом, в административном праве могут быть признаны противоправными те деяния, которые запрещены государством под страхом наступления последствий, предусмотренных правовыми санкциями.

Третий признак административного правонарушения — виновность. 

Административное правонарушение – это не только общественно вредное, противоправное, но и виновное деяние, т. е. деяние, представляющее собой проявление воли и разума действующего (или бездействующего) лица, сознательного отношения к своей деятельности. Человек, совершая тот или иной проступок, осознает его результат, предвидит и учитывает его последствия. Всякий недоучет результатов, последствий проступка есть безответственное отношение человека к тому, что он делает.

Вина в качестве обязательного признака правонарушения закреплена в административном законодательстве. В статье 2.2 КоАП РФ указаны две формы вины – умышленная и неосторожная.

Действуя с умыслом, правонарушитель предвидит и желает наступления противоправного результата (прямой умысел) или не желает, но сознательно его допускает (косвенный умысел). Административное правонарушение может быть совершено и по неосторожности, что проявляется в виде самонадеянности либо небрежности. Данные обстоятельства особенно важно учитывать при применении мер административной ответственности.

Самонадеянность состоит в том, что лицо предвидит наступление противоправного результата, но легкомысленно рассчитывает его предотвратить. Небрежность заключается в непредвидении возможности противоправных последствий, хотя при подобных обстоятельствах лицо могло и должно было их предвидеть. Следовательно, без вины нет проступка, и этот принцип закреплен действующим законодательством.

Однако необходимо упомянуть, что ранее этот принцип распространялся лишь на случаи, когда к виновному применялись такие административные наказания, как предупреждение или штраф. Отсутствие в теории административного права единого мнения при решении вопроса об ответственности только при наличии вины до недавнего времени в известной мере подрывало принципиальную позицию правоведения, утверждающую, что без вины нет правонарушения, упречного поведения и не должно быть юридической ответственности и наказания.

По мнению Д. Н. Бахраха, «вина – ядро субъективной стороны состава, в которую в ряде случаев входит еще мотив и цель деяния (но чаще всего ни мотив, ни цель признаками состава не являются)»²⁵¹. Этой точки зрения придерживается большинство ученых.

Ученые-административисты начала 40-х гг. ХХ в. считали, что в административном праве, в отличие от уголовного, вина не выступает обязательным элементом для всех случаев административного воздействия²⁵². Возможно, здесь сказалось влияние взглядов дореволюционных русских ученых, полагавших, что административное наказание может применяться независимо от наличия вины²⁵³.

В 1950-х гг. обосновывалось мнение, что в каждом административном нарушении должна быть доказана вина нарушителя²⁵⁴, но высказывались и иные точки зрения, например А. П. Клюшниченко утверждал, что в виде исключения допускается наступление административной ответственности без вины²⁵⁵.

Законодательное разрешение этого вопроса в административном праве наиболее полно осуществлено на федеральном уровне, в нормах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в которых учет формы вины (умышленной или неосторожной) является обязательным при применении административной ответственности к виновным лицам.

Признание законодателем виновности свойством административного правонарушения имеет исключительно важное значение, поскольку способствует дальнейшему укреплению законности, развитию теории административного права, совершенствованию правоприменительной деятельности органов внутренних дел.

Однако уместно подчеркнуть, что это положение относится не ко всем видам административных наказаний. Отсутствие вины до принятия Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ исключало ответственность участников дорожного движения.Вступление с 1 июля 2008 г. в законную силу ст.2.6.1 КоАП РФ предусматривает возможность автоматического привлечения к административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств в случае фиксации правонарушения техническими средствами, имеющими функции фото – и киносъемки, видеозаписи, без составления протокола должностным лицом, что лишает, на наш взгляд, участников дорожного движения презумпции невиновности, конституционного права на защиту и создает возможность объективного вменения вины.

Аналогичная ситуация складывается при определении вины юридического лица. Оно признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Четвертый признак правонарушения — наказуемость.

В отличие от административного, в уголовном праве наказание трактуется как мера государственного принуждения, применяемая только судом от имени государства к лицам, совершившим преступление, как средство охраны общественных отношений. В соответствии с этим в уголовном законе закреплены понятия, цели и виды уголовных наказаний (ст. ст. 43-44 УК РФ²⁵⁶). В решении подобного вопроса, относящегося к административному праву, имеется немало проблем. Следует подчеркнуть, что в официальном определении административного правонарушения законодатель прямо не указывает на наказуемость как его обязательный признак, а лишь говорит о том, что «законодательством установлена административная ответственность».

В административном праве наказуемость не рассматривается в качестве обязательного признака административного проступка и не закреплена в действующем законодательстве. По мнению Б. М. Лазарева, «этим подчеркивается качественное отличие санкций за преступления и за административные правонарушения»²⁵⁷.

Отсутствие в административном законодательстве указания на наказуемость как признак правонарушения еще не может служить основанием для утверждения, что оно несвойственно административным правонарушениям. Законодатель хотя и не указывает в определении на данный признак правонарушения, но, признавая деяние общественно вредным, противоправным и виновным, не может оставлять его безнаказанным. Л. Л. Попов справедливо отмечает, что «административная наказуемость – важнейший признак административного правонарушения»²⁵⁸. Игнорирование этого теоретического положения может привести к невозможности осуществления органами внутренних дел эффективной борьбы с правонарушениями. Административное законодательство предписывает меры наказания, предусмотренные ст. ст. 3.1-3.12 КоАП РФ. В соответствии с этим правонарушение находится в тесной связи с административным наказанием, поэтому понятие «правонарушение» не может не включать в себя этот обязательный признак. Что же касается ст. 2.9 КоАП РФ, на основании которой лицо может быть освобождено от административной ответственности, то в таких случаях, как правило, решения принимаются в порядке исключения уполномоченным на то судьей, органом, должностным лицом за малозначительное административные правонарушение.