Раздел 5. Ответственность по административному праву Глава 15. Понятие и виды ответственностипо административному праву

Юридическая ответственность – важная часть правовой системы, направленная на защиту общественных отношений от неправомерного поведения виновных лиц. Юридическая ответственность имеет ряд существенных признаков: официальное осуждение виновного и признание его деяние правонарушением; применение к виновному установленных правом санкций уполномоченными субъектами власти; регламентированный процессуальными нормами порядок ее применения.

Очевидно, вышеуказанные признаки основаны на применении права, отраслевое разделение которого (уголовное, гражданское и административное право) является основой деления юридической ответственности на виды. Таким образом, юридическая ответственность представлена через уголовную, гражданско-правовую и административную ответственность.

Особенностью отрасли административного права всегда считалось регулирование более разнообразного круга общественных отношений. Виной тому множество действующих федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, по- разному регламентирующих основание и порядок возникновения, изменения или прекращения правоотношений. Это касается и правоотношений, связанных с привлечением к ответственности лиц, виновных в совершении административных, дисциплинарных проступков и противоправных действий государственных служащих, повлекших причинение материального вреда государству.

Административное право полностью регулирует административную ответственность. Кроме того, оно регламентирует дисциплинарную ответствен­ность государственных служащих и обучающихся (школьников, студентов, слушателей и др. а также материальную ответственность военнослужащих)¹⁷⁵.

Если административной ответственности в учебной литературе уделено достаточное внимание, то административно-правовой механизм привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности фактически не рассматривался.

1. Особенности дисциплинарной ответственности по административному праву

Дисциплинарная ответственность - это наложение дисциплинарных взысканий на основе правовых норм субъектами дисциплинарной власти на подчиненных им членов устойчивых коллективов за дисциплинарные проступки и иные правонарушения.

Дисциплинарная ответственность имеет ряд особенностей.

Первой особенностью является большое количество нормативных правовых актов, устанавливающих разнообразные дисциплинарные санкции.

Так, к лицам рядового и младшего начальствующего состава МВД России в соответствии со ст. 38 Постановления ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-I "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации»¹⁷⁶ применяются такие дисципли­нарные взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном со­ответствии, понижение в должности, лишение на­грудного знака, снижение в специальном звании на одну ступень, увольнение из органов внутренних дел. В учебных заведениях Министерства внутренних дел Российской Федерации кроме перечисленных видов взысканий применяются взыскания в виде назначения вне очереди в наряд по службе (за исключением назначения в караул или дежурным по подразделению), а также отчисление из учебного заведения.

К сотрудникам Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий применяются дисципли­нарные взыскания, предусмотренные Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в соответствии с требованиями ст. 40 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности"¹⁷⁷ и подпункта 15 пункта 12 Указа Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий"¹⁷⁸.

Положение о службе в органах внутренних дел РФ распространено Федеральным законом от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы"¹⁷⁹ и на сотрудников органов и учреждений уго­ловно-исполнительной системы. Порядок и условия прохождения службы регламентируются также Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" ¹⁸⁰, и Инструкцией, утвержденной приказом Минюста РФ от 6 июня 2005 г. № 76 "О порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы"¹⁸¹.

На сотрудников таможенных органов Российской Федерации¹⁸² и сотрудников правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ¹⁸³ за нарушение служебной дисциплины могут налагаться в установленном порядке следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации; увольнение из органов.

За дисциплинарный проступок к военнослужащему или гражданину, призванному на военные сборы на основании ст.28.4 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"¹⁸⁴ могут применяться следующие виды дисциплинарных взысканий: выговор; строгий выговор; лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; лишение нагрудного знака отличника; предупреждение о неполном служебном соответствии; снижение в воинской должности; снижение в воинском звании на одну ступень; снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности; досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта; отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования; отчисление с военных сборов; дисциплинарный арест. 

Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации¹⁸⁵ закреплен перечень взыска­ний, которые могут применяться к следующим категориям военнослужащих: солдатам, матросам, сержантам и старшинам; прапорщикам и мичманам; офицерам (младшим, старшим и высшим); гражданам, призванным на военные сборы.

Например, дисциплинарный арест применяется ко всем военнослужащим и гражданам, призванным на военные сборы, за исключением офицеров, граждан, призванных на военные сборы в качестве офицеров, военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, не приведенных к Военной присяге (не принесших обязательство), а также военнослужащих, не достигших возраста 18 лет, и военнослужащих женского пола.

Дисциплинарный арест назначается судьей гарнизонного военного суда в порядке, установленном Федеральным законом "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста"¹⁸⁶, на срок до 30 суток за один или несколько грубых дисциплинарных проступков. Если грубым дисциплинарным проступком является административное правонарушение¹⁸⁷, то срок дисциплинарного ареста устанавливается в пределах срока административного ареста, установленного за такое административное правонарушение Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В срок дисциплинарного ареста засчитывается срок задержания военнослужащего (если такая мера обеспечения производства по материалам о дисциплинарном проступке была применена к военнослужащему) в связи с совершением им дисциплинарного проступка, за который назначен дисциплинарный арест.

Во время отбывания дисциплинарного ареста военнослужащий не может быть исключен из списков личного состава воинской части в связи с увольнением с военной службы (отчислением с военных сборов или окончанием военных сборов), за исключением случая признания его военно-врачебной комиссией негодным к военной службе, а военнослужащий, проходящий военную службу по контракту на воинской должности, для которой штатом предусмотрено воинское звание до старшины или главного корабельного старшины включительно, и военнослужащий, проходящий военную службу по призыву, - также за исключением случая признания его военно-врачебной комиссией ограниченно годным к военной службе.

При этом время отбывания дисциплинарного ареста в срок военной службы не засчитывается.

Вторая особенность дисциплинарной от­ветственности по административному праву уста­новлена ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ.

В ряде случаев административное правонарушение влечет в по­рядке исключения не административную, а дисциплинарную от­ветственность. Военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники орга­нов внутренних дел, органов и учреждений уго­ловно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотроп­ных веществ и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение военной службы кроме правонарушений, за совершение которых административная от­ветственность наступает на общих основаниях (ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ).

Следовательно, ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ устанавливает общее правило о дисциплинарной ответственности военнослужа­щих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания, за совершенные ими админист­ративные правонарушения.

В случае, когда административное правонарушение совершено лицами, указанными в ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, производство по делу об административном правонарушении после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности в соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ.

В этом случае постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении со всеми материалами дела в течение суток с момента вынесения постановления направляется в воинскую часть, орган или учреждение по месту военной службы или месту прохождения военных сборов лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности (ч. 2 ст. 28.9 КоАП РФ).

Действующее законодательство мало говорит о том, какие действия вправе совершать те, кто рас­следует факт совершения дисциплинарного про­ступка. В частности, должны ли при этом состав­ляться какие-либо документы.

Однозначно у лица, привлекаемого к ответс­твенности, должны быть взяты объяснения. Отказ от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания¹⁸⁸. Однако этот факт необходимо зафиксировать в документах дисциплинарного производства.

Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка¹⁸⁹. В практике данный вид деятельности часто именуется расследованием, а также разбирательством¹⁹⁰. Так, на основании Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации разбирательство, как правило, проводится без оформления письменных материалов, за исключением случаев, когда командир (начальник) потребует представление материалов разбирательства в письменном виде. При этом разбирательство по факту совершения военнослужащим грубого дисциплинарного проступка заканчивается составлением протокола.

Из анализа нормативных правовых актов следует, что законодатель в одних случаях перечисляет основания, по которым проводятся служебные проверки, например, в Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации одним из таких оснований является: грубое нарушение сотрудником служебной дисциплины; при необходимости наиболее полного и всестороннего исследования обстоятельств совершения дисциплинарного проступка; гибели сотрудника, получения им ранений, травм, применения и использования оружия, а также, в случае возбуждения в отношении сотрудника уголовного дела или дела об административном правонарушении, в целях устранения причин и условий, приведших к совершению им преступления или административного правонарушения; по требованию сотрудника для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; для подтверждения факта существенного и (или) систематического нарушения условий контракта в отношении сотрудника и т.д. ¹⁹¹.

В других – устанавливает исчерпывающий перечень грубых дисциплинарных проступков, по которым в обязательном порядке проводится служебная проверка в письменном виде. Так, в соответствии со ст. 81 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации одним из таких оснований является, например, совершение административного правонарушения, за которое военнослужащий в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях несет дисциплинарную ответственность; отсутствие военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, или офицера, проходящего военную службу по призыву, в воинской части или установленном за пределами воинской части месте военной службы без уважительных причин более четырех часов подряд в течение установленного ежедневного служебного времени.

Третий вариант можно рассмотреть на примере Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации, утвержденной Приказом Федеральной таможенной службы от 2 сентября 2008 г. № 1083, где в п. 5 перечисляются поводы для проведения служебной проверки. Такими являются: сведения о совершении дисциплинарного проступка; информация, изложенная в представлении, сообщении (ориентировке) органа дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда, другого государственного органа или его должностного лица, а также содержащаяся в публикациях средств массовой информации, в письмах, заявлениях юридических или физических лиц; сведения о чрезвычайном происшествии; возбуждение в отношении сотрудника уголовного дела.

Данный перечень является открытым и может быть изменен по усмотрению начальника таможенного органа.

По решению представителя нанимателя и письменному заявлению гражданского служащего проводится служебная проверка в отношении федеральных государственных гражданских служащих Минюста России и его территориальных органов¹⁹².

За каждый факт нарушения служебной дис­циплины, а также за несколько выявленных про­ступков одновременно может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

Правовыми актами установлены сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности. Так, лица рядового, начальствующего состава МВД России, сотрудники правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по общему правилу могут при­влекаться к ответственности до истечения десяти суток с того дня, когда начальнику стало известно о совершенном проступке. Дисциплинарное взыскание не может быть наложено во время болезни сотрудника либо в период его нахождения в отпуске или командировке, а также в случае, если со дня совершения проступка прошло более шести месяцев, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности - более двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включаются период нахождения сотрудника в отпуске, время болезни, а также время производства по уголовному делу или делу об административном правонарушении¹⁹³.

Применение дисциплинарного взыскания к военнослужащему, совершившему дисциплинарный проступок, производится в срок до 10 суток со дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном дисциплинарном проступке (не считая времени на проведение разбирательства, производство по уголовному делу или по делу об административном правонарушении, времени болезни военнослужащего, нахождения его в командировке или отпуске, а также времени выполнения им боевой задачи), но до истечения срока давности привлечения военнослужащего к дисциплинарной ответственности¹⁹⁴. Срок давности установлен п. 8 ст. 28.2 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и он составляет один год со дня совершения дисциплинарного проступка.

В ряде случаев закон устанавливает наряду с общими и специальные сроки давности. Например, в соответствии с п. 4 ст. 58 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" дисциплинарное взыскание к гражданскому служащему применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки¹⁹⁵.

Если давностный срок истек, а дисциплинар­ное взыскание не наложено, дисциплинарное про­изводство должно быть прекращено.