- •§ 2. Понятие и характерные черты государственного управления. Понятие исполнительной власти
- •§ 3. Административно-правовой подход к понятию муниципального управления
- •Глава 2. Административное право как отрасль права, наука, учебная дисциплина
- •§ 1. Предмет административного права
- •§ 2. Метод административного права
- •§ 3. Система административного права
- •Глава 3. Механизм административно-правового регулирования § 1. Понятие и структура механизма административно-правового регулирования
- •§ 2. Административно-правовые нормы: понятия, особенности, виды, формы реализации
- •§ 3. Акты официального толкования и применения норм административного права
- •§ 4. Административно-правовые отношения: понятие, особенности, структура, виды
- •§ 5. Механизм административно-правового регулирования в деятельности органов внутренних дел
- •Раздел 2. Субъекты административного права Глава 4. Понятие и виды субъектов административного права § 1. Понятие субъекта административного права
- •§ 2. Общая характеристика системы субъектов административного права
- •§ 3. Понятие и содержание административно-правового статуса. Особенности административно-правового статуса коллективных субъектов
- •§ 4. Классификация субъектов административного права
- •§ 5. Место органов внутренних дел в системе субъектов административного права
- •Глава 5. Административно-правовой статус человека и гражданина. § 1. Понятие индивидуальных субъектов административно-правовых отношений
- •§ 2. Понятие и элементы административно-правового статуса граждан
- •§ 3. Административно-правовые гарантии прав, свобод и обязанностей граждан
- •§ 4. Виды административно-правового статуса граждан
- •§ 5. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
- •Глава 6. Административно-правовой статус органов исполнительной власти §1. Понятие, признаки и виды органов исполнительной власти
- •§2. Правительство Российской Федерации
- •§3. Система и структура федеральных органов исполнительной власти
- •§4. Виды и особенности административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •Глава 7. Административно-правовой статус государственных служащих § 1. Понятие, виды и принципы государственной службы
- •§ 2. Государственный служащий и его административно-правовой статус
- •§ 3. Прохождение государственной службы
- •Глава 8. Административно-правовой статус хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций §1. Понятие, содержание и структура административно-правового статуса хозяйствующих субъектов
- •§ 2. Организационно-правовые формы хозяйствующих субъектов и особенности их административно-правового статуса
- •§ 3. Особенности административно-правового статуса субъектов частной детективной и охранной деятельности.
- •§ 4. Особенности административно-правового статуса некоммерческих организаций
- •§ 5. Понятие и виды общественных объединений, их права и обязанности
- •§ 6. Особенности административно-правового статуса политических партий, религиозных объединений
- •Раздел 3. Административно-правовые формы и методы государственного управления Глава 9. Понятие и виды административно-правовых форм государственного управления
- •§ 1. Понятие и классификация форм государственного управления
- •§ 2. Административный договор и иные юридически значимые действия как формы государственного управления
- •§ 3. Административно-правовые формы государственного управления в деятельности органов внутренних дел
- •Глава 10. Административно-правовые акты управления
- •§ 1. Понятие и основные черты административно-правовых актов управления
- •§ 2. Виды административно-правовых актов управления
- •§ 3. Требования, предъявляемые к административно-правовым актам управления
- •§ 4. Действие административно-правовых актов управления
- •Глава 11. Методы государственного управления § 1. Понятие и сущность методов государственного управления
- •§ 2. Классификация методов государственного управления
- •§ 3. Убеждение как метод государственного управления
- •§ 4. Административное принуждение и его классификация
- •Раздел 4. Административно-правовые режимы Глава 12-14. Понятие и виды административно-правовых режимов
- •§1. Правовые и административно-правовые режимы: понятие, и признаки
- •2. Классификация административно-правовых режимов
- •2.1. Режим государственной границы и пограничный режим
- •2.2. Режим закрытого административно-территориального образования
- •2.3. Режим особо охраняемой природной территории
- •2.4. Административно-правовой режим таможенного дела
- •2.5. Режим конфиденциальной информации
- •2.6. Административно-правовые режимы военного, чрезвычайного и особого положения
- •Раздел 5. Ответственность по административному праву Глава 15. Понятие и виды ответственностипо административному праву
- •1. Особенности дисциплинарной ответственности по административному праву
- •2. Дисциплинарная ответственность обучающихся
- •3. Общая характеристика материальной ответственности военнослужащих
- •Глава 16. Понятие и основание административной ответственности § 1. Понятие и особенности административной ответственности
- •§ 2. Основания административной ответственности
- •§3. Законодательство об административных правонарушениях
- •§4. Субъекты административной ответственности
- •§5. Обстоятельства, исключающие административную ответственность и освобождающие от административной ответственности
- •Глава 17. Административное правонарушение §1. Понятие и признаки административного правонарушения
- •§2. Состав административного правонарушения
- •Глава18 Административные наказания § 1 Понятие и цели административного наказания
- •§ 2. Система и виды административных наказаний
- •§ 3.Общие правила и принципы назначения административных наказаний
- •Глава 4 КоАп рф закрепляет следующие правила принудительного (карательного) воздействия:
- •§ 2. Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность
- •§ 3. Административные правонарушения в области охраны собственности
- •Глава 20. Административные правонарушенияна транспорте, в области дорожного движения § 1. Административные правонарушения на транспорте
- •§ 2. Административные правонарушения в области дорожного движения
- •Глава 21. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности § 1. Административная ответственность за правонарушенияв сфере предпринимательской деятельности
- •§ 2. Административные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности
- •Часть 1 данной статьи запрещает розничную продажу этилового спирта за исключением случаев, указанных в диспозиции статьи.
- •§ 2. Административные правонарушения в области защиты Государственной границы рф
- •§ 3. Административные правонарушения, посягающие на режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и режим трудоустройства граждан рф за рубежом
- •§ 2. Отдельные виды административных правонарушений посягающих на институты государственной власти
- •4. Виды административных правонарушений против порядка управления.
- •Глава 24. Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность § 1. Правонарушения, посягающие на общественный порядок
- •§ 2. Правонарушения, посягающие на общественную безопасность
- •5. Правонарушения, посягающие на режим охраняемых объектов и закрытых административно-территориальных образований, на порядок отбывания административного ареста и уплаты административного штрафа.
- •6. Правонарушения, посягающие на безопасность транспортных коммуникаций, ядерных объектов, правила проведения забастовок.
- •7. Правонарушения, посягающие на правила осуществления частной охранной (детективной) деятельности, оборота специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации.
- •§ 2. Виды административных правонарушений, установленных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях
- •Глава 4 указанного закона включает 26 статей, предусматривающих различные административные правонарушения в области благоустройства, а именно:
- •§ 3. Компетенция должностных лиц органов внутренних дел по применению законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях
- •Глава 26. Сущность и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении § 1. Сущность законности и дисциплины в государственном управлении и способы их обеспечения
- •§ 2. Государственный контроль и его виды
- •§ 3. Судебный и арбитражный контроль в управлении
- •§ 4. Прокурорский надзор
- •§ 5. Административный надзор
- •§ 2. Право граждан на обращение в органы государственной и муниципальной власти. Право граждан на административное и судебное обжалование неправомерных действий и решений
- •§ 3.Виды ответственности должностных лиц за неправомерные действия и решения. Ответственность органов внутренних дел и их сотрудников за ущерб, причиненный служебной деятельностью
- •§ 4. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц
- •§ 2. Понятие прогнозирования социального развития. Органы прогнозирования
- •§ 3. Административно-правовое регулирование занятости населения, труда и социальных вопросов. Государственная служба занятости населения
- •§ 4. Административно-правовое регулирование финансовой деятельности и кредитования
- •§ 5.Административно-правовое регулирование государственной стандартизации
- •§ 6.Административно-правовое регулирование учета и статистики
- •Глава 29. Государственное управление в сфере экономики § 1. Понятие, содержание и правовые основы управления хозяйством. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности
- •§ 2. Административно-правовое регулирование отношений в сфере конкуренции и ограничения монополистической деятельности на товарных рынках
- •§ 3. Административно-правовое регулирование отдельных отраслей хозяйства
- •Глава 30. Государственное управление в социально-культурной сфере
- •§ 1. Государственное управление здравоохранением
- •§ 2. Государственное управление физической культурой и спортом
- •§3. Государственное управление в сфере социального обеспечения
- •§ 4. Государственное управление в сфере образования и науки
- •§ 5. Государственное управление в сфере культуры
- •Глава 31. Административно-правовое регулирование управления в административно-политической сфере §1. Административно-правовое регулирование управления обороной
- •§ 2.Административно-правовое регулирование управления государственной безопасностью
- •3§Правовые основы управления в области юстиции
- •§ 4. Административно-правовые основы управления иностранными делами
Раздел 3. Административно-правовые формы и методы государственного управления Глава 9. Понятие и виды административно-правовых форм государственного управления
Пилявец Светлана Витальевна – 8-911-463-60-12 (Калининградский ЮИМВД России(401)46-27-21
§ 1. Понятие и классификация форм государственного управления
Государственное управление, будучи целенаправленной деятельностью уполномоченных органов, осуществляется в различных формах. Разнообразие форм государственного управления обусловлено широким спектром задач, решаемых в процессе его реализации, спецификой организационной структуры отдельных органов управления.
Формы государственного управления определяются стоящими перед государственным органом задачами. Содержание деятельности, компетенция, круг решаемых задач того или иного органа влияют на соотношение конкретных форм управления, преобладание определенных разновидностей управленческого воздействия на объект управления.
Необходимо иметь в виду, что в административно-правовой науке в настоящее время категория «формы государственного управления» не является единообразной дефиницией. В различных источниках можно встретить иные термины: «формы управленческих действий», «формы осуществления исполнительной власти», «формы реализации компетенции субъектами административного права» и др95. Несмотря на разнообразие подходов к определению данных понятий, следует иметь в виду, что содержательно они подразумевают именно внешнее выражение властного субъекта административного права в ходе осуществления его компетенции.
Для целей нашего учебника целесообразно сформулировать единообразное определение рассматриваемого понятия: форма государственного управления – внешне выраженное действие исполнительного органа в пределах его компетенции, осуществленное в целях реализации функций государственного управления. В ряде работ в определение указанного понятия включают такие признаки, как «оформленность поведения» органа управления, «наличие последствий управляющего воздействия» и ряд иных. Тем не менее, дополнительные признаки, характеризующие государственное управление, не влияют на концептуальное понимание формы государственного управления. Именно внешнее выражение, проявление функций государственного управления в конкретных действиях должностных лиц и деятельности органов исполнительной власти составляет основу определения формы государственного управления.
Классификация форм государственного управления может быть произведена по различным основаниям. В литературе представлен обширный перечень видов форм государственного управления96. Подробно рассмотрим наиболее существенные из них.
Одна из важнейших классификаций предполагает разделение форм государственного управления на правовые и неправовые. Фактическим основанием такой классификации является наличие непосредственных правовых последствий в результате деятельности уполномоченных органов. При осуществлении государственного управления в правовой форме в полной мере реализуется подзаконный характер полномочий органов управления (должностных лиц). Неправовая форма хотя и может влечь правовые последствия, а также основывается на правовых установлениях, но эти последствия носят опосредованный характер и не определяют содержание этой формы управления.
Проанализируем более детально каждую из вышеназванных форм государственного управления.
В рамках правовой формы управления решаются задачи, связанные с непосредственным руководством деятельностью объекта управления (учреждений, организаций, объединений) в различных сферах и отраслях жизнедеятельности на основе законов.
В свою очередь, правовые формы государственного управления подразделяются на различные виды, которые отличаются по своему содержанию, кругу решаемых задач при осуществлении функций органов исполнительной власти (властного субъекта административного права). Таким образом, реализация функций государственного управления в правовых формах может варьироваться в зависимости от ряда условий, в которых осуществляется регулятивная функция конкретного органа власти.
Итак, традиционно правовые формы государственного управления классифицируются по содержанию, целенаправленности, способу выражения97.
С содержательной стороны правовые формы государственного управления можно подразделить на две разновидности:
1. Правотворческие.
2. Правоприменительные.
Существование правотворческой разновидности обусловлено широким спектром регулируемых сфер деятельности. Законодательные акты определяют основополагающие направления регулирования общественных отношений. Даже детализированные нормы закона не могут восполнить пробелы, возникающие в ходе осуществления управленческой деятельности властного субъекта административного права. Необходимы более мобильные и динамичные средства воздействия на управляемые объекты. Тем самым, оптимальная и конкретизированная правовая регламентация управленческих отношений достигается за счет правотворческой деятельности вышеуказанных субъектов государственного управления.
Правотворчество в сфере государственного управления предполагает разработку правовых норм, их оптимизацию, изменения и дополнения либо отмену. Конечным итогом этого процесса является издание нормативных актов управления.
Важно отметить, что правотворчество в сфере государственного управления имеет иную юридическую природу по сравнению с другими формами правотворчества. Так, законодательная деятельность представительных органов заключается в создании базовых законов, закладывающих фундаментальные аспекты общественных отношений в той или иной сфере. Правотворчество же органов исполнительной власти является по статусу подчиненной деятельностью, поскольку осуществляется во исполнение законов, указов, иных актов органов законодательной власти и Президента.
В настоящее время в практику законодательного процесса вносятся соответствующие коррективы. В частности, реализуется концепция преодоления «разрыва» между законодательным правотворчеством и правотворчеством органов исполнительной власти. В настоящее время одним из направлений совершенствования правотворческой деятельности является пакетный метод разработки и принятия проектов законодательных и нормативных актов. Должны быть исключены ситуации, при которых между принятым законом и подзаконными нормативно-правовыми актами, подготавливаемыми для конкретной реализации этого закона, проходит длительный период времени. При внесении законопроекта в настоящее время последовательно реализуется концепция по нормативному сопровождению базового документа. Иными словами, правотворческая форма государственного управления, несмотря на относительную автономность от правотворчества законодательных органов, имеет тенденцию к временному и логическому сближению.
Например, при разработке проекта Федерального закона «О милиции» параллельно осуществляется разработка проектов постановлений и приказов, регламентирующих деятельность конкретных подразделений ОВД, соответствующих сфер реализации компетенции милиции.
Следует также отметить, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти имеет разноуровневый и согласованный характер с другими государственными органами и должностными лицами. Например, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе законов и других актов, принятых Государственной Думой, указов Президента России. Нормативные акты региональных исполнительных органов издаются на основе законодательных органов субъектов федерации и актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к совместному ведению.
Правотворчество как форму государственного управления можно понимать в двух значениях: как процесс и как результат. В последнем значении правотворчество представляет собой конечный итог деятельности конкретного органа исполнительной власти (должностного лица), выраженный в издании нормативно-правового акта. Нормативно-правовой акт, таким образом, является конкретным результатом устранения пробелов в законодательстве, оптимизации функционирования органа управления по решению стоящих перед ним задач.
В то же время, изданию конкретного нормативно-правового акта предшествует многоэтапный процесс. Схематично его можно представить в следующем виде:
- решение органа управления (должностного лица) об издании нормативного акта,
- обоснование необходимости издания нормативного акта (в случае обязательности согласования решения с вышестоящими или равноуровневыми органами – в коллегиальных органах),
- подготовка проекта нормативного акта,
- представление проекта для обсуждения,
- устранение недостатков и доработка, согласование (факультативная стадия),
- внесение проекта в правотворческий орган, обсуждение проекта в правотворческом органе (факультативная стадия),
- принятие или утверждение проекта,
- издание принятого нормативного акта управления.
В современный период отдельной стадией является стадия антикоррупционной экспертизы. Ее место в процессе правотворчества различных органов государственного управления определяется соответствующими законодательными и нормативно-правовыми актами. На сегодняшний день технология антикоррупционной экспертизы находится на этапе становления. Федеральный закон «О противодействии коррупции» N 273-ФЗ от 25 декабря 2008 года содержит общие установления по этому вопросу.
Тем не менее, это направление является одним из приоритетных в государственной политике. Например, изданы Приказ Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 19 февраля 2010 г. N 63 г. Москва "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства лесного хозяйства", Приказ Федеральной службы по труду и занятости (Роструд) от 17 февраля 2010 г. N 51 г. Москва "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Федеральной службы по труду и занятости"98.
Суть правоприменительной формы государственного управления заложена в самом понятии. Она состоит в применении органом исполнительной власти нормы права для разрешения конкретных управленческих дел. Фактически правоприменение заключается в исполнении акта применения нормы права. Этому предшествует установление фактических обстоятельств дела и имеющейся нормативно-правовой базы с целью применения соответствующей нормы права.
В процессе правоприменения осуществляется регулятивная и правоохранительная деятельность. Соответственно, выделяют названные две разновидности правоприменительной формы государственного управления.
Регулятивная разновидность правоприменения имеет место при решении задач организационного характера, оперативного управления, обеспечения прав и законных интересов граждан, государственных органов, учреждений и организаций. Она не связана с разрешением юридических споров, защитой прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, служащих в сфере управления.
Правоохранительная форма правоприменения, напротив, связана с решением вышеназванных задач, состоит в охране урегулированных правовыми нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность. В связи с этим особую роль в реализации задач управления посредством правоохраны играют меры государственного принуждения к лицам, нарушающим юридические обязанности.
Другое основание классификации правовых форм государственного управления – целенаправленность. По этому основанию они подразделяются на:
Внутренние.
Внешние.
Первые применяются в рамках организационно-штатной деятельности органа, управления его сотрудниками, подчиненными подразделениями. Вторые – реализуются в процессе обеспечения выполнения задач органа управления, целей и функций, определяющих содержание управленческой деятельности.
По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на:
Вербальные.
Конклюдентные.
Вербальное управление заключается в словесном выражении управленческих установлений.
Преимущественно имеет место письменная разновидность вербального управления. Нормативно-правовые акты, распорядительные документы составляют значительную долю носителей, в которых выражается волеизъявление должностного лица (органа исполнительной власти).
Конклюдентная разновидность предполагает выражение решений управляющего органа посредством использования знаков, жестов, сигналов. При этом через эти бессловесные формы передачи информации осуществляется управленческое воздействие на управляемую систему ввиду возможности восприятия и уяснения однозначного смысла подаваемых команд объектами управления.
Рассмотрим теперь другую важную группу форм управленческой деятельности, а именно неправовых. К их числу относятся:
1.Организационные.
2. Материально-технические.
Организационная форма заключается в осуществлении мероприятий по кадровой работе, подборе и обучению исполнителей, назначению руководителей, внедрению передовых и инновационных систем управления. Широкий спектр организационных мероприятий фактически сводится к реализации менеджмента в системе государственного управления. Важным свойством указанной формы является тот факт, что организационные мероприятия связаны именно с текущей, оперативной управленческой деятельностью. Данная деятельность напрямую не создает юридических фактов, отсутствует непосредственная связь с возникновением или прекращением правоотношений.
Материально-техническая составляющая также непосредственно не связана с юридическими фактами. Разумеется, опосредованно правоотношения возникают и при осуществлении государственного управления по материально-техническому обеспечению деятельности органа (правила закупки оргтехники, требования по объявлению тендера при закупках на определенную сумму и т.п.). Однако сущность этой формы заключается в обеспечивающей функции, которая подчинена задачам по созданию материальных условий для выполнения правовых и иных задач органа управления.