Глава 5. Административно-правовой статус человека и гражданина. § 1. Понятие индивидуальных субъектов административно-правовых отношений

Говоря об индивидуальных субъектах административно-правовых отношений, следует различать такие правовые термины, как личность и гражданин. Еще в 1967 г. И.Е. Фарбер разграничил понятия «права человека» и «права гражданина» по признаку наличия их государственного признания, а поскольку в праве различаются права человека (личности) и гражданина, то справедливо было бы предположить, что это не тождественные термины. Под личностью понимается физическое лицо, т. е. человек. Гражданство в свою очередь – категория политико-правовая. Гражданин – это лицо, находящееся в постоянных, устойчивых правовых связях с государством. Государство наделяет гражданина правами, защищает и покровительствует ему за границей. В свою очередь, гражданин обязан соблюдать нормативно-правовые акты, выполнять установленные государством обязанности.

Из сказанного следует, что личность – более широкое понятие, чем гражданин. Личность может быть как гражданином РФ (обычным, почетным, с двойным гражданством), так и лицом без гражданства, иностранным гражданином (ближнего и дальнего зарубежья).

Естественно, гражданин обладает бóльшим объемом прав в сфере государственного управления, чем иностранные граждане и лица без гражданства. Лица, не являющиеся гражданами РФ, не имеют некоторых прав и обязанностей, носителями которых Граждане РФ являются. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства нами будут рассмотрены отдельно.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в некоторых законах и подзаконных актах термин «гражданин» может употребляться в широком смысле, и под ним подразумеваются все лица, находящиеся на территории РФ: как граждане, так и лица без гражданства, иностранные граждане.

В административно-правовых отношениях термин «гражданин» также имеет несколько другой смысл, нежели указанный выше. Под гражданином в административно-правовых отношениях понимается не просто физическое лицо. В ряде случаев такие лица в административно-правовых отношениях могут находится в постоянных, устойчивых правовых связях с государством и реализовывать свои государственно-властные полномочия. В этих правоотношениях они будут выступать от имени государства как должностные лица какого-либо органа государственной власти, но не как граждане.

В.И. Новоселов предлагал гражданином в административно-правовых отношениях считать «лицо (человека), не состоящее с данным органом управления в трудовых или государственно-служебных отношениях»⁴⁶. Д.Н. Бахрах, не совсем соглашаясь с данным определением в части терминов «орган управления» и «трудовые или государственно-служебные отношения», уточняет его и предлагает более широкое определение: «Гражданин – это отдельное лицо, которое не находится в устойчивых правовых отношениях с данной организацией»⁴⁷.

На наш взгляд, неточность вышеприведенных определений обусловлена не вполне удачным подбором его критерия. Делопроизводитель областной администрации имеет устойчивую правовую связь с органом государственной власти. Вместе с тем для определения его как гражданина в административно-правовых отношениях она не имеет никакого значения.

Для определения гражданина в административно-правовых отношениях основное значение имеет не наличие устойчивых правовых связей с органом государственной власти, а наличие или отсутствие у личности государственно-властных полномочий и в случае наличия - факта их реализации.

Лицо выступает в административно-правовых отношениях как гражданин лишь тогда, когда оно выступает от себя лично. В административно-правовых отношениях лицо может выступать и не от себя лично, а от имени органов государственной власти. Это происходит в случаях, когда лицо имеет и реализует соответствующие государственно-властные полномочия.

Следовательно, лица, не наделенные государственно-властными полномочиями, в административно-правовых отношениях всегда выступают от своего имени, т. е. как граждане. Лица же, наделенные такими полномочиями, в одних административно-правовых отношениях могут выступать от своего имени, а в других – нет. Поэтому дать определение гражданина как субъекта административно-правовых отношений возможно лишь для конкретных административно-правовых отношений.

Таким образом, гражданин в административно-правовых отношениях – это лицо, выступающее от себя лично и не наделенное государственно-властными полномочиями; либо наделенное, но в данных конкретных правоотношениях их не реализующее.