777

Часть первая. Государственное управление и административное право

Раздел 1. Введение в курс административного права

Глава 1. Государственное управление как объект административно-правового регулирования

§ 1. О понятии административного права и административного законодательства

“Пока нет еще определения понятия административного права”, — так в конце XIX в. оценивал результаты бурного и достаточно длительного развития западноевропейской науки административного права один из крупнейших представителей ее германской школы Лоренц Штейн¹. Можно сказать, что этот вывод в какой-то мере применим и для характеристики нынешнего состояния отечественной и зарубежной административистики.

Возьмем, например, парадоксальный для специалистов факт, что термин “Административный кодекс” используется в качестве синонима Кодекса РФ об административных правонарушениях в публичных выступлениях высокопоставленных политиков, руководителей правоохранительных ведомств, тексте ряда официальных документов федеральных органов государственной власти, работах некоторых известных ученых-юристов. Между тем, на всем юридическом пространстве бывшего СССР известен единственный пример успешного опыта кодификации административного законодательства - Административный кодекс Украины, действовавший в этой советской республике с 1928 по 1964 гг. Данный кодекс устанавливал требования к административным актам, порядок принятия таких актов с административными санкциями, определял средства административного воздействия и иные административные меры принудительного характера, регулировал трудовую повинность по предупреждению стихийных бедствий и борьбе с ними, устанавливал обязанности населения по охране общественного порядка. Далее его разделы были посвящены: гражданству Украины, порядку его приобретения и утраты; регистрации и учету движения населения; обществам, союзам, клубам, съездам, собраниям, манифестациям; правилам о религиозных культах; публичным мероприятиям; использованию государственного флага Украины и печатей; надзору административных органов в сфере промышленности; надзору административных органов в сфере торговли; порядку обжалования действий административных органов. Таким образом, он действительно, как и следует из его наименования, был управленческим, заменял собой огромное число нормативных правовых актов, позволял регулировать наиболее важные общественные отношения, возникающие в связи с организацией и деятельностью административных органов, т.е. в сфере государственного управления. Кодекс об административных правонарушениях выполняет совершенно другие задачи, определяя, какие деяния влекут за собой административную ответственность, виды административных наказаний, порядок их назначения и т.д. Эта путаница красноречива, она показывает, что в обществе нет ясного представления об административном праве и законодательстве, их структуре и функциональной роли.

Более того, есть основания полагать, что, впервые вводя в конституционно-правовой оборот понятие “административное, административно-процессуальное законодательство” (ст. 72 ч. 1 п. “к”), разработчики проекта Конституции РФ понимали его по существу как законодательство об административных правонарушениях, что, разумеется, далеко не одно и то же.

Примечательно и то, что в Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (в ред. от 28 июня 2005 г.)², административное право как самостоятельная отрасль отсутствует, будучи “разбросанной” по иным классификационным группам (основы государственного управления; исполнительная власть; информация и информатизация; государственная служба в Российской Федерации; административно-правовые режимы; обращения, заявления и жалобы граждан; общие вопросы государственного управления в сфере экономики, социально-культурного и административно-политического строительства; законодательство в области безопасности и охраны правопорядка, обороны, образования, науки, культуры, здравоохранения, в других отраслях и сферах государственного управления;административные правонарушения и административная ответственность).

Трудности в определении понятия административного права обусловлены, прежде всего, широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. В переводе с латыни, немецкого, английского и многих европейских языков “административный” — значит “управленческий”. Административное право — значит “управленческое право” или “право управления”. Административное право регулирует общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, и прежде всего - в связи с изданием органами исполнительной власти и местного самоуправления правовых актов управления. Более точно можно сказать, что административное право регулирует общественные отношения, которые складываются между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами публичной (прежде всего, исполнительной) власти, с другой. Это так называемые публичные отношения и административное законодательство, прежде всего, нацелено именно на их регулирование и защиту.

Многие, причем не только на бытовом, но и на профессиональном уровне общения считают, что ключевой термин, от которого административное право берет свое наименование – «административное правонарушение». Это слишком узкое, к тому же неверное по существу понимание.

Порой в литературе высказывается сомнение в том, следует ли вообще считать административное право отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная “обозримость” нормативного материала, допускающая управление им из единого центра системы — возглавляющего отрасль закона, чаще всего, кодекса, выступающего в качестве первичного акта. Административное же законодательство соединяет огромное число столь разнообразных по своему содержанию актов, что управление ими при помощи единого активного центра становится невозможным. В силу крайней разнородности своего предмета административное право, как уже давно установлено юридической наукой, не поддается кодификации.

Действительно, нормы административного и административно-процессуального законодательства в настоящее время можно обнаружить в различных отраслях права. Это связано, прежде всего с тем, что в настоящее время происходит формирование как Общей, так и новой Особенной частей административного права.

Несмотря на существующие сложности, следует поддержать точку зрения Г. А. Тумановао том, что современное административное право, исходным и базовым правовым источником которого считается Конституция РФ, является важнейшим средством обеспечения действия самой Конституции РФ по следующим причинам:

1) основная функциональная нагрузка административного права состоит в правовом регулировании исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти, а конкретно — органов власти исполнительной, органов государственного управления, т.е. административно-правовое обеспечение функционирования этих органов есть важная часть обеспечения действия Конституции РФ;

2) практическое управление (администрирование) как внутриорганизационное (внутриаппаратное), так и внешне ориентированное должно осуществляться на основе конституционных норм;

3) защита исполнительно-распорядительными органами государственной власти прав и свобод гражданина и человека, установленных Конституцией РФ;

4) функционирование органов исполнительной власти в условиях особых административно-правовых режимов (чрезвычайной ситуации, чрезвычайного положения, военного положения и т.д.);

5) наличие административно-деликтного права, направленногона обеспечение законного функционирования системы государственного управления и дающего возможность органам исполнительной власти (должностным лицам) применять меры административного правового принуждения (т.е. это властно-предупредительная и принудительно-карательная деятельность органов исполнительной власти);

6) административное право обеспечивает организацию и функционирование государственного аппарата, его структурных подразделений, деятельность должностных лиц, всего управленческого персонала; т.е. внутриорганизационное действие административного права также является важным средством обеспечения действия Конституции РФ³.

В то же время следует высказать уверенность, что современное государственно-правовое строительство и развитие в сфере судоустройства обязательно рано или поздно приведут к созданию в нашей стране административной юстиции и административных судов. Анализ мирового опыта говорит о том, что только административные суды способны полноценно защищать граждан от произвола власти, от многочисленных административных барьеров, бездействия должностных лиц. Чтобы обеспечить это на практике, необходимо создать соответствующую специальную ветвь правосудия, инструмент, который помогал бы справляться с такими проблемами с помощью силы закона. Таким законом может стать Кодекс административного судопроизводства. В этом случае понимание и содержательное наполнение административного права и административного законодательства может кардинально измениться и на первое место в государственном управлении действительно выйдет проблема обеспеченности прав и свобод человека и гражданина⁴.

В отсутствии такого важнейшего и первостепенного нормативно-правового акта, в котором бы регламентировалось издание органами публичной власти различных актов управления, едва ли можно говорить о единстве и целостности регулирования общих управленческих отношений.

С учетом сказанного административное законодательство, по-видимому, следует считать не отраслью, а более крупным звеном правовой системы — массивом законодательства⁵. Его можно представить в виде некоего правового образования (“суперотрасли”), вбирающего в себя ряд правовых отраслей (подотраслей) — как вполне уже оформившихся, так и находящихся на этапе становления: в частности, полицейского, служебного, социального,административно-деликтного (или «малого уголовного»), информационного, муниципального, образовательного права и др.

§ 2. Понятие и характерные черты государственного управления. Понятие исполнительной власти

Государственное управление в России — предмет изучения многих наук — исторических, политических, социологических, юридических, экономических и других, поскольку это весьма сложное, многостороннее и многоаспектное явление.

Термин — “государственное управление” широко используется в науке административного права и законодательстве зарубежных стран. Первые главы европейских учебников по административному праву, также как и российских, посвящены понятию государственного управления. Более семидесяти лет он употреблялся в законодательстве нашей страны, был конституционным.

Конституция РФ 1993 г. отказалась от этого термина. Вместо него в правовой оборот внедрен новый термин — исполнительная власть. Означает ли это, что государственного управления теперь не существует? Или же налицо чисто терминологическая реформация?

Положительный ответ может быть дан лишь на второй вопрос. При этом все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Известно, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы каждой из ветвей власти — самостоятельны. В то же время, если сказать совсем просто, их совместная деятельность представляет собой государственное управление в широком смысле слова. Внешневластная деятельность органов исполнительной власти является государственным управлением в собственном смысле слова.

Для полноты понимания целесообразно выделить пять подходов к понятию государственного управления.

1. В широком смысле под государственным управлением понимается управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и во всех ветвях власти - законодательной, исполнительной и судебной.

Государственное управление в широком смысле осуществляют Президент РФ, Правительство и иные федеральные и региональные органы исполнительной власти, законодательные, судебные органы и органы местного самоуправления. Во всей указанной обширной сфере складываются как внутриорганизационные, так и внешние административно-правовые отношения.

2. Государственное управление в собственном смысле слова представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой исполнительная власть практически реализуется специальными субъектами — органами исполнительной власти.

3. Государственное управление в узком смысле слова дополняет второе понятие включением в себя внутриорганизационной деятельности, осуществляемой не только в органах исполнительной, но и представительной, муниципальной власти, суда, прокуратуры, в их отдельных подразделениях, в том числе осуществляющих оперативно-розыскную, процессуальную и иную деятельность (решение кадровых, материально-технических вопросов, распределение нагрузки, ведение отчетности, регулирование оплаты труда, порядка прохождения службы и т.п.).

4. "Отрицательное" (или "негативное") определение государственного управления(кстати, возникшее раньше других) - государственное управление – это все, что не относится к другим видам государственной деятельности - законотворчеству и правосудию.

5. С организационной точки зрения государственное управление – это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства в лице его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.).

Более конкретно – это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная, регулятивная и охранительная деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах экономического, социально-культурного и административно-политическогостроительства.

Государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть.

Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления.

Современные юридические словари и энциклопедии следующим образом определяют понятие исполнительной власти. Исполнительная власть представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению административного надзора и контроля различной направленности, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования), а также систему государственных органов, осуществляющих перечисленные полномочия. На региональном и местном уровнях исполнительная власть осуществляется различными органами государственного управления и местного самоуправления (губернаторами, мэрами, префектами, старостами и подчиненным им аппаратом). Исполнительная власть способствует осуществлению полномочий законодательной властью, будучи главным источником законодательной инициативы и влияя на законодательную деятельность парламента⁶.

Таким образом, исполнительная власть – это субъект, специально уполномоченный на осуществление государственного и муниципального управления и фактически их реализующий.

Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, имеет следующие характерные черты (то, что отличает ее от деятельности представительных и судебных органов):

1. Это деятельность именно исполнительная (по отношению к законодательствуи судебным решениям).

2. Это деятельность распорядительная: при ее осуществлении используются государственно-властные полномочия, включая административное принуждение.

3. Оно имеет общегосударственный характер: охватывает все имеющее сколько-нибудь серьезное значение для человека стороны жизни общества.

4. Носит подзаконный характер: издаваемые его субъектами акты управления и осуществляемые ими действия должны быть основаны на законе.

5. Имеет непрерывный и оперативный характер. Государственное управление осуществляется в процессе постоянного и повседневного, непосредственного руководства экономическим, социально-культурными административно-политическим строительством в стране.

6. Имеет ярко выраженное позитивное, организационное содержание. Так, деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения имеет своей целью обеспечение эффективного и безопасного дорожного движения, а привлечение нарушителей к административной ответственности – это лишь одно из вспомогательных используемых ей правовых средств.

Таким образом, государственное управление может быть понимаемо в широком, собственном и узком смысле слова. Следует учитывать и организационный подход. Раньше других возникло "отрицательное" или "негативное" определение понятия государственного управления, которое и сегодня употребляется в силу отсутствия ясных границ рассматриваемого вида деятельности. Все эти подходы имеют право на существование, они под разными углами зрения, с разных сторон раскрывают данную категорию и позволяют лучше понять ее.