Глава II. Государственное регулирование туристской деятельности

Статья 3. Принципы государственного регулирования туристской деятельности

Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации,

содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития;

определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности;

формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма;

осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Статья 4. Цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности

Основными целями государственного регулирования туристской деятельности являются:

обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;

охрана окружающей среды;

(в ред. Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ)

создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;

развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;

нормативного правового регулирования в сфере туризма;

разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

защиты прав и интересов туристов, в том числе оказания им экстренной помощи, а также обеспечения их безопасности;

(в ред. Федерального закона от 03.05.2012 N 47-ФЗ)

содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;

развития научных исследований в сфере туризма;

стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров (далее также - реестр);

информационного обеспечения туризма;

создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

оказания государственных услуг в сфере туризма;

взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти за пределами Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 03.05.2012 N 47-ФЗ)

Среди приоритетных задач государственной политики в сфере туризма на ближайшую перспективу в области правового регулирования туризма и государственной поддержки въездного, внутреннего и социального туризма относятся:

- совершенствование механизма финансового обеспечения ответственности туроператоров, в том числе в части увеличения размера финансового обеспечения, согласования отдельных положений Закона о туристской деятельности с нормами страхового права и др.; - ужесточение юридической ответственности туроператоров за причинение вреда жизни и здоровью туристов, нарушение иных норм законодательства в области безопасности туризма, установление дополнительных оснований для исключения сведений о туроператорах из реестра и др.; - введение обязательной аттестации инструкторов-проводников, экскурсоводов, гидов-переводчиков;- введение обязательной классификации объектов туристской индустрии — гостиниц и других средств размещения, горнолыжных трасс, пляжей; - установление особенностей правового регулирования путешествий несовершеннолетних туристов, включая повышенную ответственность туроператоров и турагентов за качество и безопасность предоставляемых услуг, определение квалификационных требований к руководителям турфирм, организующих путешествия групп несовершеннолетних туристов, а также квалификационных требований к руководителям таких групп; - наделение федерального органа исполнительной власти в сфере туризма полномочиями по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций в сфере туризма; формирования правовых основ функционирования единой автоматизированной информационной системы учета реализации туристского продукта на территории Российской Федерации; - совершенствование нормативной правовой базы для развития культурно-познавательного туризма; - введение обязательного страхования расходов туристов, выезжающих за рубеж, а также обязательного страхования туристских маршрутов повышенной опасности (экстремальный туризм) в пределах России, с установлением минимального размера страховой суммы и минимального набора страхуемых рисков, оказываемых страховых услуг; - подготовка проекта нового федерального закона "О туризме"; - создание условий для расширения туристической и сервисной инфраструктуры в историко-культурных зонах городов и других территорий Российской Федерации, развития сельского туризма; - создание налогового инструмента поддержки социального туризма (детей, молодежи, пожилых людей и др.) путем внедрения в практику туристской деятельности социального налогового вычета по налогу на доходы с физических лиц при оплате расходов на путешествия в пределах территории Российской Федерации; - существенное увеличение бюджетных ассигнований на продвижение внутреннего и въездного туризма в России и за рубежом; - создание полиязычного государственного информационного портала "Туризм России"; - создание сети представительств Ростуризма за рубежом с целью продвижения туризма и содействие в обеспечении безопасности российских туристов, находящихся за пределами Российской Федерации.

Центральные экономические ведомства, например Федеральная таможенная служба Российской Федерации страны выполняют важные функции, связанные с контролем за соблюдением государственных интересов в области экономики страны. На последний возложена организация таможенного контроля и издание нормативных актов по таможенным вопросам. Данные вопросы для развития международного туризма. К основным целям таможенно-тарифной системы относятся:

• рационализация товарной структуры ввоза товаров в Россию;

• поддержание рационального соотношения вывоза и ввоза товаров, валютных доходов и расходов на территории России;

• создание условий для прогрессивных изменений в структуре производства и потребления товаров;

• защита экономики России от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции;

• обеспечение условий для эффективной интеграции России в мировую экономику и др.

Существенную роль в регулировании турбизнеса играют Министерство финансов Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации, которые определяют порядок финансирования и кредитования туристской деятельности, издают нормативные документы по вопросам создания системы стимулирования туристской деятельности - льготного кредитования и налогообложения.

Наряду с экономическими рычагами воздействия используются и административные методы правительственного регулирования деятельности туристских организаций для повышения качества работы на рынке. Это, прежде всего введенная система финансового обеспечения ответственности туристских организаций перед потребителями в форме банковской гарантии и договора страхования договорной ответственности туроператора, а также единый федеральный реестр туроператоров. Реестр туроператоров и финансовое обеспечение - это новый способ государственного регулирования предпринимательской деятельности, связанный с устранением избыточных административных барьеров, переходом от разрешительной системы начала осуществления предпринимательской деятельности к преимущественно уведомительной. Данный способ пришел на смену лицензированию туристской деятельности. Наиболее подробно см. Федеральный закон от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", последние изменения в который были внесены 28.06 2009 года.

Отраслевой уровень представлен отраслевыми министерствами и ведомствами, например, министерствами здравоохранения, транспорта, МИД, МВД и др., региональными туристскими администрациями и местными органами власти. Реализацию государственной политики в сфере туризма в субъектах Российской Федерации осуществляют региональные органы управления туризмом (Министерство спорта, туризма и молодежной политики Самарской обл. и входящий в него Департамент развития туризма). О важном значении туризма для социально-экономического, культурного, экологического развития регионов России свидетельствует активно формирующееся законодательство субъектов Российской Федерации о туристской деятельности. В более половине субъектов Российской Федерации существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (законы "О туризме", "О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации", "О поддержке развития туризма", "О развитии внутреннего и въездного туризма" и т.д.). Наряду с законами в субъектах Российской Федерации действуют концепции развития туризма (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, утверждено множество региональных целевых программы развития туризма (Программа развития туристско-рекреационного кластера в Самарской области на 2011-2014 годы).

Недавно принятые изменения (от 25.12.2008 N 281-ФЗ) в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", связанные с наделением полномочиями сфере туризма органов местного самоуправления, сформировали правовую основу для более активной реализации муниципальной политики в сфере туризма, которая является продолжением государственной политики на местном уровне. В настоящий момент органы местного самоуправления всех уровней имеют возможность более эффективно осуществлять мероприятия по поддержке и развитию туризма и создавать соответствующие органы муниципального правления сферой туризма.

Отраслевой уровень стратегии управления туризмом и гостеприимством предусматривает всемерное развитие отрасли путем развития как собственного, национального туристского, гостиничного бизнеса, так и франшизных взаимоотношений. Это предполагает широкое развитие туристского рынка в расчете на внутренних и иностранных туристов, доведение туристского продукта и гостиничных услуг до международных стандартов. Здесь основными задачами являются: - создание условий для устойчивого развития туризма; - создание и совершенствование инфраструктуры спроса; - увеличение числа рабочих мест и доходов граждан за счет развития туристской сферы; - планирование и внедрение целевых программ развития регионов и туристских центров; - привлечение инвестиций в развитие отрасли; - внедрение международных стандартов обслуживания; - организация маркетинговых исследований, рекламных, ПР-компаний по формированию имиджа страны как благоприятной среды туризма и гостеприимства; - совершенствование системы информационного обеспечения, развитие статистики, создание всеобъемлющих банков данных; - интеграция регионов в систему российского туристского рынка и развитие международного сотрудничества; - сохранение и рациональное использование природно-рекреационного и культурно-исторического потенциала территорий; - продвижение российского турпродукта на зарубежные рынки.

Функции органов местного самоуправления сводятся к следующему:

- сотрудничают с территориальными туристскими организациями в планировании и реализации местных программ развития туризма, осуществлении региональных и федеральных целевых программ в части, относящейся к данной местности;

- содействуют расширению сети местных маршрутов, туристских клубов, детских туристских станций и бюро путешествий и экскурсий, превращению местных объектов туризма в центры досуга и культурного обслуживания населения;

- вовлекают местные организации и хозяйствующие субъекты в расширение форм туристского обслуживания, включая колоритные и этнографические объекты показа;

- добиваются экономически устойчивого использования местных туристских ресурсов, освобождают в соответствии с законодательством объекты социального туризма от части местных налогов, в том числе налога на имущество, социально-культурную сферу, применяют льготное налогообложение на земельные ресурсы;

- способствуют расширению сферы занятости населения в организациях индустрии туризма;

- содействуют восстановлению и сбережению культурного и природного наследия, улучшению и развитию местной инфрастуктуры туризма, направлению на эти цели высвобождающихся средств, созданию привлекательного для туристов места;

- способствуют развитию в данной местности организации учебных заведений по профессиональной подготовке и переподготовке кадров для сферы туризма.

Оперативно-производственный менеджмент рассматривается как вид профессиональной деятельности туристских и гостиничных предприятий, заключающийся в управлении технологическими процессами в производстве и реализации туристских и гостиничных услуг, в потреблении турпродуктов и обслуживании туристов. На этом уровне решаются задачи по достижению оптимальных результатов функционирования хозяйствующего субъекта сферы туризма и гостеприимства в условиях рынка.

Оперативно-производственный уровень организации управления туристского комплекса представлен организациями, предприятиями непосредственного обслуживания (туроператорами, турагентами, гостиницами) и организациями-посредниками.

Этот процесс сопровождается созданием различного рода ассоциаций, союзов и объединений. В настоящее время среди участников туристской деятельности, наряду с государственными организациями, действуют акционерные предприятия, ассоциации, концерны, консорциумы, создаются СП с участием иностранных партнеров на территории России, осуществляется туристская деятельность российских предприятий за рубежом. В основу их работы положено законодательство по совместному предпринимательству и привлечению иностранного капитала, валютному и таможенному регулированию и ряд других законодательных актов.

В настоящее время большинство туристских организаций объединились в ассоциации. Эти неправительственные общественные объединения играют роль мощного туристского лобби на национальном уровне и представляют интересы своих членов в международных туристских организациях.

К ним относятся: Ассоциация социального туризма (АСТУР) - добровольное объединение туристских организаций, предприятий и предпринимателей всех форм собственности стран СНГ, заинтересованных в развитии туризма (количество членов - 17). Создана в 1991 г.; Национальная туристская ассоциация (НТА) - добровольное общественное объединение (более 500 членов), созданное с целью оказания содействия развитию туризма и туриндустрии в России, повышению качества обслуживания туристов, продвижению российского турпродукта на международном туристском рынке. Образована в 1991 г.; Российский союз туриндустрии (РСТ) (в прошлом РА ТА) - некоммерческая организация, объединяющая около 900 членов, стоящая на защите корпоративных интересов своих членов и прав обслуживаемых ими клиентов. Цель - создание в стране цивилизованного туристского рынка и содействие развитию туриндустрии на федеральном и региональном уровнях. Создана в 1994 г.; Национальная курортная ассоциация (НКА ) - общественное объединение (более 1500 курортных организаций России), деятельность которого направлена на продвижение курортного продукта на отечественном и зарубежном рынках, повышение качества курортных услуг; Мос-туротель - добровольная общественная некоммерческая ассоциация гостиниц и туристских организаций (37 членов), пропагандирующая деятельность отелей и турфирм по формированию туристского рынка в г. Москве, представляющая интересы участников в международных организациях и проводящая маркетинговые исследования рынка; Некоммерческое партнерство "Малые гостиницы" - объединяет малые гостиницы г. Москвы и ряда регионов России, обеспечивает информационную, методологическую поддержку деятельности участников, оказывает помощь в открытии новых отелей, разрабатывает программы эффективного управления малыми гостиницами; Российская гостиничная ассоциация (РГА) - некоммерческая организация (входит около 50 гостиниц Москвы, Санкт-Петербурга, Калининграда, Ярославля, Сочи, Рязани и других городов), основанная в 1996 г. Призвана оказывать поддержку развитию российского гостиничного рынка, организации конференций и семинаров. В сферу интересов Ассоциации входит и антимонопольная деятельность. АТОР- ассоциация туроператоров России, действует с 2006 года. Ассоциация «Турпомощь» действует с 2012 года.

Основными задачами данных ассоциаций являются:

- создание инфраструктуры спроса на туристскую продукцию по регионам России;

- влияние на разработку налогового и трудового законодательства в интересах туриндустрии;

- повышение качества приема и обслуживания иностранных и российских туристов;

- формирование новых турпродуктов, способствующих развитию въездного, выездного и внутреннего туризма;

- внедрение международных стандартов обслуживания в туриндустрию России;

- формирование единого информационного пространства;

- создание агентской сети по продвижению качественного туристского продукта;

- содействие и консультационная помощь фирмам малого и среднего бизнеса.