2. Общая характеристика источников права социального обеспечения

Система источников права социального обеспечения достаточно обширна. Согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы РФ являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры: «Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные российским законом, то применяются правила международного договора».

Существуют несколько групп международных актов, касающихся социального обеспечения, принимаемых Организацией Объединенных Наций (ООН), Международной Организацией Труда (МОТ), Советом Европы (СЕ), Содружеством Независимых Государств (СНГ). Эти акты носят различные наименования — это пакты, конвенции, рекомендации, соглашения, договоры. Такие международные акты содержат не только общие идеи о праве каждого человека на определенные виды социального обеспечения, но и конкретные нормы об обеспечении.

К первой группе актов относятся, например, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.

Во вторую группу входят, например, Конвенция о правах ребенка, Конвенция МОТ о возмещении трудящимся при несчастных случаях на производстве, Рекомендация МОТ о безработице и др. (См.: Международная организация труда: Конвенции и рекомендации: в 2 т. — Женева, 1991.)

Соглашения, заключаемые государствами-участниками СНГ, содержат условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое, например: Соглашение СНГ от 13 марта 1992 г. «О гарантиях прав граждан государств- членов СНГ в области пенсионного обеспечения». Кроме него существуют также и двусторонние акты — соглашения и договоры, заключаемые между двумя или более сторонами в рамках международных организаций.

Таким образом, нормы международных актов по своей юридической силе могут признаваться выше российских законов.

Основным законом России является Конституция РФ. Она является основой всего текущего законодательства в стране, включил сферу социального обеспечения. В ней, в частности, говорится, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государствен­ная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Конституция РФ закрепляет также право граждан: на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; на защиту мате­ринства и детства и т. п. (См. ст. 38, 39, 41, 46, 53 Конституции РФ)

Общего отраслевого кодифицированного акта, регулирующего все отношения по социальному обеспечению граждан, до настоящего времени нет. Есть несколько отраслевых кодифицированных законов, регулирующих часть правоотношений по социальному обеспечению. Так, имеется кодифицированный Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Нормы этого закона закрепляют понятие охраны здоровья, основные принципы, права граждан в этой сфере их жизни. В нем содержится несколько норм, конкретно определяющих условия предоставления гражданам отдельных видов социального обеспечения, например бесплатной медицинской помощи. Иными словами, этот закон, скорее всего, носит характер межотраслевого правового акта.

Кодифицированным законом можно считать Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования». С его принятием законодательно оформилось обязательное социальное страхование как организационно-правовая форма социального обеспечения. В нем закреплены основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, страховые случаи, виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования. Как мы видим, этот закон является кодифицированным только в части социального обеспечения граждан в порядке обязательного социального страхования.

С оговорками кодифицированным можно признать Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Он закрепил только часть пособий, предназначенных гражданам, имеющим детей. К таковым относятся: пособие по беременности и родам женщинам, подлежащим обязательному социальному страхованию на момент предоставления отпуска по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; единовременное пособие в связи с рождением ребенка; ежемесячное пособие по уходу за ребенком (до достижения им полутора лет), назначаемое в порядке социального страхования; ежемесячное пособие на ребенка (назначаемое семьям с уровнем среднедушевого дохо­да ниже прожиточного минимума и устанавливаемое нормативными правовыми актами субъекта РФ; единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью и др.

В источниках права социального обеспечения существуют особенности. Во-первых, его нормы непосредственно содержатся в актах, полностью посвященных регулированию только отношений по социальному обеспечению граждан, например в Законе о трудовых пенсиях.

Во-вторых, имеются комплексные акты, содержащие нормы ряда отраслей права, в том числе и права социального обеспечения, например Закон «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

В-третьих, бывает так, что нормы одной отрасли права регулируют и отношения по социальному обеспечению. Так, Трудовой кодекс РФ содержит специальные нормы, касающиеся выплат в порядке обязательного социального страхования. (См. ст. 183, 184 Трудового кодекса РФ)

Текущие законы касаются отдельных институтов права социального обеспечения — трудового стажа, трудовых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению пособий, социальных услуг, государственной социальной помощи и др.

Ряд текущих законов регулирует отношения по пенсионному обеспечению различных категорий граждан. Важными из них являются федеральные законы «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».

Данными законами установлены две пенсионные системы. Одна — общая — для всех работающих по найму или в порядке самозанятости, а другая — привилегированная — для отдельных категорий работающих лиц, например для государственных служащих.

Другим не менее важным законом, регулирующим пенсионное обеспечение достаточно широкого круга лиц, является Закон РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». Его нормы устанавливают пенсионное обеспечение: кадрового состава Вооруженных Сил РФ и военнослужащих, проходящих службу по контракту; служащих органов внутренних дел, налоговой полиции, та­моженной службы; прокурорско-следственных работников.

Согласно нормам соответствующих правовых актов — Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федерального закона «О погребении и похоронном деле» и других законов — устанавливаются социальные пособия гражданам.

Социальное обслуживание граждан регулируется другими федеральными законами: «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О ветеранах».

Многочисленность и разнообразие законодательных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению, затрудняют их применение и свидетельствуют о необходимости кодификации социального обеспечения.

Одной из актуальных проблем совершенствования системы источников этой отрасли является проблема поэтапной промежуточной кодификации законодательства, регулирующего видовые социально-обеспечигельные общественные отношения (пенсионные; по обеспечению граждан социальными пособиями и компенсационными выплатами; по социальному обслуживанию и др.).

Учитывая федеративное устройство нашего государства и тот факт, что социальное обеспечение является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, отраслевая кодификация могла бы осуществляться следующим образом. На основе федеральных кодифицированных законов о конкретных видах социального обеспечения разрабатывается и принимается модельный (рекомендательный) правовой акт (закон, кодекс, устав, положение и пр.). Полагаем, что модельный акт не должен содержать какого-либо жесткого эталона, которому бы подчинялись законодательные органы субъектов Российской Федерации. В таких актах целесообразно было бы предусматривать рекомендательные нормы процедурного, материального и процессуального характера, непосредственно относящиеся к тому или иному виду социального обеспечения. Наличие таких актов позволило бы: преодолеть разнобой в регламентации однотипных правовых ситуаций; унифицировать внутриотраслевые нормы, регулирующие видовые социально-обеспечительные отношения; сократить число подзаконных актов; облегчить правоприменение и т. п. Это создало бы предпосылки для принятия в будущем единого кодифицированного нормативного правового источника. Таким источником могли бы стать Основы законодательства о социальном обеспечении как специфическая форма основополагающего кодифицированного закона. Будучи особым, основополагающим актом, Основы должны обладать большей вариантностью правового регулирования социально-обеспечительных отношений. Это обусловлено, главным образом, особенностями самого социального обеспечения.

Значительное место в системе источников права социального обеспечения занимают иные — подзаконные нормативные правовые акты. Их можно расположить в определенном иерархическом порядке: указы и распоряжения Президента РФ, Постановления и распоряжения Правительства РФ, акты федеральных министерств и ведомств.

Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Зачастую указы Президента РФ восполняют пробелы в законодательстве или решают оперативные вопросы, например Указ Президента РФ от 8 августа 1998 г. «О первоочередных мерах по обеспечении» выплаты ежемесячного пособия на ребенка». (Такие указы Президента РФ называются восполнительными нормативными актами.)

К подзаконным актам относятся Постановления Правительства РФ. В них устанавливается порядок применения норм законов по отдельным видам социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации). На практике случается так, что названными актами устанавливаются дополнительные меры социальной защиты для отдельных категорий лиц. К таким актам можно отнести, например, Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. «О приемной семье».

Постановлениями Правительства РФ устанавливается, как правило, правовая реализация прав граждан в сфере социального обеспечения, закрепленных в законах. Так, порядок назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, предусмотренный Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», регламентируется соответствующим положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2009 г. № 1100 и др.

Чаще всего в законах даются предписания или поручения Правительству РФ о принятии подзаконных актов, которые уточняют или разъясняют отдельные положения тех или иных законодательных актов. Это касается не только всех имеющихся видов социального обеспечения, но и новых, устанавливаемых законами видов обеспечения. Например, постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. были утверждены Правила исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в соответствии со ст. 27 и 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Другими подзаконными актами являются акты министерств и ведомств. По своему характеру эти акты носят вспомогательный характер, так как они не только воспроизводят уже принятые нормы, но и разъясняют их смысл. По форме эти акты различны: постановления, приказы, разъяснения, указания, письма.

Среди нормотворческих органов по вопросам социального обеспечения особое место занимает Министерство здравоохранения и социального развития РФ, так как на него возложено осуществление руководства по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты граждан.

Некоторые нормативные акты, касающиеся социального обеспечения, могут приниматься другими министерствами и ведомствами. Например, «Перечень оперативных должностей Государственной противопожарной службы» в свое время был утвержден МВД РФ; приказом Министерства образования РФ утверждено положение «О порядке назначения и выплаты денежных средств на детей, находящихся под опекой и попечительством» и т.д.

В практике встречаются также совместные правовые акты, принимаемые несколькими министерствами или ведомствами. Например, «Инструкция о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность» была утверждена Минздравом РФ и ФСС РФ.

В последние годы определенное развитие получают такие источники права социального обеспечения, как локальные нормативные акты. Главное их предназначение заключается в повышении уровня социальной защиты граждан в пределах определенных административно-территориальных образований — регионов, местных и муниципальных образований, а также на уровне хозяйствующих субъектов — организаций. Такими актами устанавливаются дополнительные, помимо предусмотренных федеральным законодательством, повышенные меры материальной или социальной поддержки различных категорий нуждающихся граждан.

Субъекты РФ, а также органы местных администраций городов и районов, поселков и сел издают соответствующие нормативные акты в форме законов, указов, постановлений, касающиеся различных видов социального обеспечения, предоставляемых дополнительно гражданам за счет средств собственных финансовых источников.

В регулировании общественных отношений по социальному обслуживанию особое значение имеет перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, утверждаемый нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ. В нем закреплены виды услуг, предоставляемых пожилым и инвалидам в стационарных учреждениях социального обслуживания, пожилым и инвалидам, нуждающимся в посторонней помощи, на дому; дополнительные услуги, оказываемые специализированными отделениями помощи на дому, отделениями срочной социальной помощи; услуги, предоставляемые при полустационарном обслуживании.