2.2. Организационно-правовая форма общественной палаты

Общественная палата РФ была создана по инициативе Президента РФ, который сначала в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2004 г., а затем в выступлении на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 г., по­священном последствиям трагических событий в Беслане, выразил пожелание о целесообразности использования для дальнейшего роста институтов гражданского общества накопленного в ряде регионов России опыта работы общественных палат.

Через полгода эта идея воплотилась в жизнь – был принят Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», который вступил в силу с 1 июля 2005 г. Таким образом, в России появился и с 22 января 2006 г. начал работу новый орган (состоящий из 126 членов), правовой статус которого, однако, до сих пор законодательно не определен.

Аргументы, на основании которых авторы учебника относят Общественную палату РФ к органам, осуществляющим правоохранительную деятельность (правда, с некоторыми оговорками, о которых речь пойдет ниже), состоят в следующем.

Во-первых, один из главных признаков правоохранительной деятельности заключается в том, что она реализуется органом, специально на то уполномоченным государством. Это в равной степени относится как к государственным органам, другим публичным структурам государства, так и к негосударственным организациям. Тем самым обеспечивается необходимая правовая регламентация правоохранительной деятельности соответствующих правоприменителей, их ответственность и контроль со стороны государства.

Общественная палата РФ была создана именно таким путем, более того, ее аппарат является государственным учреждением, а сама Общественная палата РФ финансируется из федерального бюджета.

Во-вторых, правоохранительная деятельность реализуется не произвольно, а в рамках точно определенных законом процедур.

Как известно, существуют установленные законом процедуры досудебной и судебной стадий расследования преступлений, процедуры рассмотрения имущественных, трудовых, жилищных, семейных конфликтов, процедуры разрешения дел об административных правонарушениях и т.д. Такой подход обеспечивает объективность применения соответствующих мер юридической ответственности и обеспечивает права лиц, в отношении которых они применяются.

К процедурам следует отнести и общественную экспертизу законопроектов, и общественные слушания, и многие другие действия, которые согласно Федеральному закону от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» полномочна предпринимать Общественная палата РФ. Однако в данном Законе недостаточно четко прописан механизм осуществления Общественной палатой РФ этих процедур (их порядок, последовательность и, возможно, особенности). Исправить этот недостаток должны соответствующие поправки в Закон.

В-третьих, характерным признаком осуществления правоохранительной деятельности является возможность применения мер юридической ответственности. Так, в случае совершения уголовного преступления применяются меры наказания, установленные Уголовным кодексом РФ; за проступки, не влекущие уголовное наказание – меры административного взыскания согласно КоАП РФ; при причинении имущественного или иного ущерба, невыполнении договорных обязательств – соответствующие санкции, установленные гражданским законодательством и т.д.

Применение мер юридической ответственности может осуществляться только на основе закона или иного правового акта, принятого в его исполнение. Соответствующий правовой акт устанавливает круг органов, имеющих право применять меры юридической ответственности, ее пределы и перечень обстоятельств, которые должны учитываться при вынесении решения.

К сожалению, обладая двумя вышеприведенными признаками правоохранительной деятельности, Общественная палата РФ Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» не была наделена правом применения мер юридической ответственности.

Представляется, что инициатива создания Общественной палаты РФ государством и фактическое законодательное закрепление осуществляемых ею процедур, а также цели и задачи ее деятельности, установленные в ст. 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в том числе, защита прав и свобод граждан России, защита конституционного строя России и демократических принципов развития гражданского общества в нашей стране) позволяют отнести этот орган к числу правоохранительных. Другое дело, что данный правоохранительный орган в настоящее время является «беззубым», не имея четко прописанных в федеральном законе прав на применение мер юридической ответственности.

Устранение этого пробела, т.е. наделение Общественной палаты РФ возможностью применять меры юридической ответственности должно осуществляться путем внесения ряда поправок как в Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», так и в другие федеральные законы, регулирующие деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Изменение законодательства в этом направление невозможно без решения, по крайней мере, двух взаимосвязанных проблем:

1) каким видом юридической ответственности может и должна быть наделена Общественная палата РФ как правоохранительный орган?

2) в связи с наделением Общественной палаты РФ правом применения мер юридической ответственности (а значит – наделением ее реальной властью) какую (понятно, что повышенную) ответственность должны нести ее члены?

На эти, а также многие другие вопросы, которые неизбежно возникнут при логичном законодательном оформлении и систематизации в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» всех признаков правоохранительной деятельности, еще предстоит ответить ученым и законодателю.

В части 1 ст. 1 Закона об Общественной палате законодателем была предпринята попытка установить правовой статус Общественной палаты. Правительство РФ в своем заключении от 30 ноября 2004 г. № 5530п-П15 «На проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» указывало на необходимость дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палате, которая согласно ст. 1 и 26 законопроекта является формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, имея при этом аппарат в форме государственного учреждения. Однако положения законопроекта в этой части так и не были уточнены.

Согласно ст. 1 этого Закона Общественная палата РФ призвана обеспечивать взаимодействие граждан РФ с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях:

- учета потребностей и интересов граждан РФ;

- защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики;

- осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Данная норма является продолжением (конкретизацией) закрепленного в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ права граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Вместе с тем, закрепление конкретных целей такого взаимодействия граждан с государством, а также сам факт создания этого органа «сверху» свидетельствуют о том, что государство осознало необходимость всячески способствовать созданию гражданского общества в России, хотя бы путем «взращивания» некоторых его элементов.

Общественная палата РФ не входит в систему органов государственной власти РФ и не обладает законодательной инициативой. В статье 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации Конституция Российской федерации от 12 декабря 1993 г. ст. 11.

В части 1 ст. 1 Федерального закона об общественной палате законодателем сделана попытка установить правовой статус Общественной палаты Федеральный закон РФ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 года № 32.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сегодня, когда Общественная палата уже продемонстрировала более чем четырёхлетний опыт работы, в публикациях появляется немало критических оценок, касающихся как самой идеи создания этого общественного института и соответствующего закона, так и деятельности Общественной палаты. Например, говоря о месте Общественной палаты в системе отечественной демократии, можно выделить две точки зрения. Первая: Общественная палата – это площадка для диалога между властью и обществом. Вторая: диалога не будет, палата окажется встроенной в «вертикаль» власти.

Так, ученые-конституционалисты В.Н. Руденко и В.Е. Чиркин считают, что Общественная палата является не сугубо общественным, а государственно-общественным органом и поэтому аппарат палаты, созданный в форме государственного учреждения, является составным элементом единого государственного аппарата. Также существует мнение, что сама идея создания Общественной палаты обусловлена намерением смягчить эффект от принятия мер по ограничению демократии в стране.

Политологом С. Каспэ было отмечено, что «Общественная палата – это декорация, которая нужна для того, чтобы протаскивать какие-нибудь чрезвычайно недемократичные или морально неприемлемые решения, прикрывая их якобы авторитетом общества в лице его лучших представителей. И вообще создается впечатление, что Общественная палата была создана и осталась в статусе такого бронепоезда на запасном пути». Другие авторы более позитивно оценивают появление Общественной палаты, считая, что она могла бы стать наиболее подходящим участником обновлённой системы социального партнёрства в России со стороны гражданского общества.

Таким образом, можно сделать вывод, что формируемое Общественной палатой гражданское общество в России представляет собой силу, в которой власти могут увидеть дееспособного и ответственного партнёра, с которым уже нельзя не считаться. Такая авторитетная структура, как Общественная палата, правовой статус которой, однако, до сих пор законодательно не определен, может осуществлять реальный гражданский контроль за выполнением властью обязательств для развития гражданского общества.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ