3. Поняття конституційної реформи: проблеми і перспективи

Адміністративно-територіальна реформа в Україні. Розпорядження КМУ «Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» від 01.04.2014

Від часу прийняття Конституції України розвиток місцевого самоврядування фактично здійснювався лише на рівні територіальних громад міст обласного значення, оскільки переважна більшість територіальних громад через їх надмірну подрібненість та надзвичайно слабку матеріально-фінансову базу виявилися неспроможними виконувати всі повноваження ОМС.

Система місцевого самоврядування на сьогодні не задовольняє потреб суспільства. Функціонування ОМС у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню високоякісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг на відповідних територіях.

На даний час ефективного та швидкого розв’язання потребують такі проблеми:

- погіршення якості та доступності публічних послуг внаслідок ресурсної неспроможності переважної більшості ОМС здійснювати власні і делеговані повноваження;

- зношеність теплових, каналізаційних, водопостачальних мереж і житлового фонду та ризик виникнення техногенних катастроф в умовах обмеженості фінансових ресурсів МС;

- складна демографічна ситуація у більшості територіальних громад (старіння населення, знелюднення сільських територій та монофункціональних міст);

- неузгодженість місцевої політики щодо соціально-економічного розвитку з реальними інтересами територіальних громад;

- нерозвиненість форм прямого народовладдя, неспроможність членів громад до солідарних дій, спрямованих на захист своїх прав та інтересів, у співпраці з ОМС;

- зниження рівня професіоналізму посадових осіб МС, зниження рівня престижності посад, що призводить до низької ефективності управлінських рішень;

- корпоратизація ОМС, закритість і непрозорість їх діяльності, високий рівень корупції, що призводить до зниження ефективності використання ресурсів, погіршення інвестиційної привабливості територій, зростання соціальної напруги;

- надмірна централізація повноважень органів виконавчої влади та фінансово-матеріальних ресурсів;

- відсторонення МС від вирішення питань у сфері земельних відносин, посилення соціальної напруги серед сільського населення внаслідок відсутності повсюдності місцевого самоврядування.

Завдання реформи:

- Забезпечення доступності та якості публічних послуг;

- Досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади;

- Створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень.

Мета влади – це дати місцевому самоврядуванню більше повноважень та фінансів, але для цього потрібно провести адміністративно-територіальну реформу. Громадам хочуть передати повноваження щодо розробки генерального плану розвитку їх місцевості, розпорядження землею, будівництва, благоустрою територій, житлово-комунальних послуг, місцевих доріг, комунального транспорту, початкової освіти дітей, охорони здоров’я первинного рівня, організації догляду за інвалідами та пристарілими, інфраструктури культурного і спортивного розвитку, пожежної та громадської безпеки громадян.

«Сьогодні в Україні 11,5 тис. суб’єктів місцевого самоврядування і 10 278 – це сільські ради. Фактично більшість сільських рад має населення не більше 500 мешканців. Така адміністративно-територіальна одиниця не може прийняти більшість тих адміністративних повноважень, які влада хоче їм передати. Зрозуміло, що у громадах по 500 мешканців виконання усіх цих повноважень просто не є можливим, тому й має відбутися адміністративно-територіальна реформа – замість 11,5 тис. суб’єктів місцевого самоврядування в Україні має бути 1400», – розповів голова правління Центру політико-правових реформ.

Під час реформи також планується укрупнити 490 районів. Зараз точаться суперечки, скільки їх точно повинно бути. У кожному селі буде посадова особа, яка представлятиме інтереси односельчан. У менших селах цю роботу людина виконуватиме на громадських засадах, у більших – передбачається окрема посада.

Після реалізації цієї частини проекту планується прийняття державного рішення про новий адміністративно-територіальний поділ.

ПРОБЛЕМИ. здійснення конституційної реформи в наш час відбувається за тими ж лекалами, що й раніше, без вдумливого аналізу попередніх прорахунків. У зв'язку з цим ми вкотре стаємо свідками тих самих трьох фундаментальних помилок, а саме: 1) неправильного вибору пріоритетів і предмета конституційного реформування, відсутності стратегічної концепції (плану) конституційної реформи; 2) акценту на зміні тексту Конституції при неналежній увазі до створення механізму її виконання та захисту; 3) відсутності роботи зі зміни ставлення до Конституції в суспільстві та у владі.  Таким чином, виносячи поки що за дужки питання децентралізації, можна зробити висновок, що без виправлення зазначених помилок конституційна реформа в нинішньому вигляді Україні навряд чи потрібна, навіть якщо здійснюватиметься за цінними теоретичними підказками іноземних експертів. Більше того, вона може знову зашкодити ослабленій державі, створивши ілюзію перетворень, які насправді не відбуваються, витратити суспільну енергію на марні зусилля, спрямовані на хибні цілі.

Помилка 1. Відсутність стратегічної концепції (плану) конституційної реформи Конституційна реформа, якої справді потребує Україна, має бути іншою, ніж запропонована сьогодні, і за змістом, і за формою. Вона не може обмежуватися лише діяльністю Конституційної комісії, як і не може зводитися тільки до зміни тексту Конституції (чи навіть прийняття десятків законів), не повинна починатися з другорядних завдань, потребує значно більш комплексного і глибокого підходу. При цьому слід пам'ятати, що спонтанна, але від того не менш фундаментальна конституційна реформа вже відбулася в лютому 2014 р., після перемоги Революції Гідності, з прийняттям закону "Про відновлення дії окремих положень Конституції України" та фактичним скасуванням сумнозвісного Рішення Конституційного суду України, яке допустило узурпацію влади попереднім президентом. Не всіма усвідомлюється, що саме в той момент постала нова Українська держава на зовсім інших фундаментальних правових засадах.

Відтак, реалізоване тоді народом, всупереч жорстокому спротиву влади, повернення до демократії та парламентсько-президентської форми правління має тепер набути свого логічного продовження в належно організованій діяльності владної верхівки. Очевидно, що, взявши естафету від народу, держава в цей історичний момент повинна реабілітуватися в очах кожного громадянина, підготувавши для нього такі зміни до Конституції, які б утвердили результати Революції, усунули всі неточності та двозначності, що залишилися.

Перш за все, план конституційної реформи мав би полягати в її чіткому поділі на термінову й нетермінову частини. Термінова частина реформи вже продиктована об'єктивними обставинами і має обмежуватися виключно трьома напрямами: 1) децентралізація державної влади; 2) чіткий розподіл повноважень між вищими органами влади; 3) зняття недоторканності з суддів та народних депутатів. 

Помилка 2. Акцент на тексті, а не на його виконанні

Тому слід визнати, що зацикленість на шліфуванні тексту Конституції без узгодження її змісту та організації механізму конституційної реалізації буде марною тратою часу. Така "конституція" не виконуватиме свого обмежувального призначення, не зможе бути запобіжником ні зовнішніх, ні внутрішніх загроз демократії, відіграватиме роль красивої ширми для неприбраного і злиденного помешкання, збудованого не на камені універсальних конституційних принципів, а на піску тактичних тимчасових інтересів.

Треба мати на увазі, що Конституція — це своєрідна технологія, інструмент, який може приносити користь або шкоду, залежно від того, як його використовувати. Тому наші зусилля мають бути зосереджені як на вдосконаленні конституційних правил, так і на спонуканні до їх виконання, недопущенні їх порушень, на забезпеченні притягнення порушників до відповідальності. 

У цьому контексті і парламент, і уряд, і глава держави мусять показати приклад, розпочати свою діяльність із нової сторінки, кожною дією підкреслюючи повагу до Конституції. Адже занадто багато положень Основного закону ніхто всерйоз не сприймає: депутати так і не навчилися голосувати особисто (ст. 84), понад кілька десятків тисяч українців мають подвійне громадянство і не приховують цього (ст. 4); уряд ще практично жодного разу не подав у встановлений строк (до 15 вересня) законопроект про Державний бюджет України (ст. 96) .

Надважливу роль у процесі реалізації та захисту Конституції має відігравати і Конституційний суд України, що сьогодні, як відомо, переживає не найкращі часи. Діяльність окремих персоналій, котрі свого часу погодилися служити режимові, а не Конституції, кинула в Україні тінь на саму ідею конституційного контролю як на ключовий засіб охорони, дотримання та виконання Основного закону. 

Оновлення у 2014 р. складу Конституційного суду України чотирма прогресивними суддями дало попередні підстави сподіватися на відродження професійного авторитету єдиного органу конституційної юрисдикції найближчим часом. Але на сьогодні з незрозумілих причин незаповненими залишаються ще дві вакансії, а в серпні 2015 р. свою дев'ятирічну каденцію завершують одразу троє суддів Конституційного суду. Таким чином, сукупно маємо шанс здійснити персональне оновлення єдиного органу конституційної юрисдикції наполовину. 

Це свідчить про настання переломного моменту для відновлення авторитетного Конституційного суду, повернення його легітимності. Для зрушення справи з мертвої точки та перетворення її на нову точку відліку конституційного правосуддя, вирішуючи питання призначення наступних п'яти суддів, годилося б скористатися успішним досвідом відбору на посаду голови Антикорупційного комітету України, який відбувався під активним громадським контролем, з участю визнаних моральних авторитетів.  Такий нестандартний, хай навіть разовий підхід із подальшим врахуванням результатів відкритого конкурсу суб'єктами формування Конституційного суду дав би новий поштовх конституційній юстиції в Україні, посилив би віру українських громадян та закордонних партнерів у початок реального функціонування Конституції та декларованих у ній основних гарантій демократії.

Помилка 3. Відсутність роботи зі зміни ставлення до Конституції

Важко знайти серйознішу причину неефективності всіх попередніх конституційних реформ в Україні, ніж відсутність елементарних знань про природу та значення Конституції на рівні керівництва держави і, паралельно, звичка більшості фахових людей, котрі це розуміють, діяти виключно у фарватері, визначеному згори. Один із перших президентів та батьків-засновників США Томас Джеферсон із цього приводу казав, що найбільшою небезпекою для країни є влада, яка ігнорує конституцію. Ми в цьому вже неодноразово переконалися.

Кількаразове повернення різних редакцій Конституції, публічне ігнорування її положень на найвищому політичному рівні та інші аналогічні обставини зумовили зниження дієвості Основного закону. У цьому контексті надважливо донести до якомога більшої кількості співвітчизників, особливо чиновників, суддів, що Конституція — далеко не тільки основний закон, що це символ демократичної державності України, акт установчої влади народу, квінтесенція його державного буття, правовий виклад його первинної влади та національної ідеї.

Здійснення конституційної реформи неможливе без усвідомлення глибинного сенсу феномену Конституції. Тому, якщо ми хочемо, щоб конституційна реформа дала реальні результати, — її безпосередні учасники мають зрозуміти основи дієвості та сутність ідей конституціоналізму, що полягають у необхідності внутрішнього обмеження сильної зовні державної влади заради забезпечення прав та свобод людини і громадянина. 

Сьогодні ж ставлення до конституційної реформи нагадує відому притчу про будівельників, у яких одного разу поцікавилися метою їхньої роботи. Працюючи над одним і тим самим об'єктом, кожен давав різні відповіді. Так, один із робітників відповів, що носить каміння, інший сказав, що заробляє собі на життя, лише третій повідомив... що будує храм. 

Тому треба дивитися на цю справу як на амбітне завдання, що має прийти на зміну механічному, безликому, млявому обговоренню другорядних правових положень, коли засоби плутають із цілями, а стратегія підміняється тактикою. На зміну зловживанню фальшивими пишномовними гаслами має прийти відверта і ясна розмова з суспільством. Тільки в такому разі реформування матиме ефективний характер, досягаючи стратегічної мети справжнього перезаснування держави на демократичних засадах, а не скидатиметься на чергову зміну декорацій. 

В Україні на різних рівнях прийнято багато стратегій: галузеві короткострокові (напр., у сфері люстрації прокуратури), інститутуціональні середньострокові (Стратегія 2020) та довгострокові (Угода про асоціацію з ЄС), але саме Конституція України має стати фундаментальною всеосяжною національною стратегією, засобом об'єднання Українського народу навколо спільних цінностей і мети. Втілення їх у життя, особливо на місцях, мають узяти на себе державні службовці нового покоління, професійні люди доброї волі, а не розгублені, безідейні, скептичні представники вчорашньої псевдоеліти та бездарної бюрократії. 

Якщо ж ми й далі вестимемо конституційну політику в той самий спосіб, як робили це досі, то, з огляду на особливості геополітичної ситуації, вже не зможемо виправити її прогнозованих негативних наслідків ні економічними, ні політичними реформами. Як казав Клаузевіц: стратегічні помилки не можуть бути компенсовані тактичними засобами. Особливо тепер, коли їх ціна, в умовах військового конфлікту з Росією, дуже висока.