Бюджетно-податкові механізми, їх класифікація, зміст та значення у процесі формування фінансового потенціалу території.
Основною передумовою досягнення мети, яка полягає у зміцненні фінансового потенціалу території, є максимальне наповнення місцевих бюджетів, що багато в чому залежить від стану вітчизняної економіки, а також від виявлення і мобілізації невикористаних резервів – як матеріальних, так і фінансових. Все це залежить великою мірою від досконалості бюджетної та податкової системи, ефективної діяльності органів місцевого самоврядування.
У більшості країн з розвиненою ринковою економікою фіскальна та монетарна політики є основними інструментами державного регулювання економічних процесів. Саме тому детальне вивчення складу бюджетно-податкових механізмів, які перебувають або можуть перебувати в розпорядженні територіальних органів влади, є досить актуальним питанням.
Концепція формування фінансового потенціалу території, як програма дій, націлена на забезпечення фінансової незалежності території з метою її економічного розвитку, відображає кількісні цілі фінансового потенціалу та його внутрішню структуру змін, які необхідно здійснити задля підвищення фінансової стабільності території. Під концепцією формування фінансового потенціалу території розумітимемо спеціально організовану та науково обґрунтовану систему дій органів місцевого самоврядування із формування фінансової незалежності території. В межах цієї концепції формування фінансового потенціалу території важливу роль відіграє бюджетно-податкова політика, яка через механізм регулювання та впливу визначає кількісний та якісний склад фінансового потенціалу.
Податкова політика реалізується через систему податків, податкових ставок і податкових пільг. Бюджетна політика – це політика уряду спрямована на підвищення сукупного попиту. Роль регіональної бюджетно-податкової політики полягає в безпосередньому втіленні "територіальної справедливості" стосовно умов конкретної країни.
Поняття "бюджетний механізм" в українській науковій літературі застосовується доволі широко стосовно різних об`єктів спрямування його дії. Наприклад, бюджетний механізм, що забезпечує зростання суспільного добробуту, бюджетний механізм фінансової стабілізації економіки тощо. Проте загальноприйнятого визначення цього поняття поки що не вироблено, що пояснюється різноманітністю суспільних явищ або проблем, до вирішення яких дослідники намагаються пристосувати структуру бюджетного механізму.
Науковці Василик О.Д. та Павлюк К.В. вважають, що бюджетний механізм це складова фінансового механізму, який, відповідно зі структурою фінансової системи, охоплює, крім нього, ще й фінансовий механізм підприємств, організацій та установ [25], а вивчаючи природу бюджетного механізму Л. Наумова розрізняє такі підходи до трактування його сутності як: внутрішній та зовнішній. Розкриваючи внутрішній підхід до тлумачення бюджетного механізму, бюджетний механізм можна розуміти як функціонування самих бюджетних коштів, матеріальним відображенням яких є грошові кошти. З іншого боку, бюджетний механізм можна розглядати як сукупність методів і форм, інструментів, важелів та прийомів впливу на економічний розвиток. Цей підхід відображає зовнішній бік бюджетного механізму. За такого підходу фінансові ресурси з позиції бюджетного механізму розглядаються як фактор впливу на стан економіки. На основі зазначеного вище варто наголосити, що з цієї позиції бюджетно-податковий механізм матиме швидше зовнішню спрямованість, адже його використання покликане сформувати фінансову самодостатність території та забезпечити економічний розвиток території, через використання наявного і потенційного фінансового потенціалу.
На підставі виділених підходів визначення сутності бюджетного механізму Л. Наумова зазначає, що бюджетний механізм – це сукупність форм і методів формування та використання фінансових ресурсів державного та місцевих бюджетів при досягненні ними стану рівноваги, що застосовуються з метою впливу на економічний розвиток суспільства. Складовими бюджетного механізму є: бюджетне забезпечення; бюджетне регулювання; система фінансових індикаторів і фінансових інструментів, які дають змогу оцінити його вплив на економічний розвиток, а також інституціонально-правові структури.
Як фінансові індикатори, які визначають рівень економічного розвитку території, пропонується використовувати:
сальдовий фінансовий результат;
кредити, надані підприємствам та організаціям;
фінансові вкладення;
доходи зведеного бюджету;
середній дохід населення території;
обсяг податкової заборгованості території;
індекс споживчих цін.
Аналіз та оцінка складових бюджетного механізму та його фінансових індикаторів дає змогу встановити рівень розвитку фінансової системи в межах території, а також, використовуючи факторний аналіз, визначити вплив будь-якої складової бюджетного механізму на економічний розвиток та фінансовий потенціал території зокрема.
Розглядаючи бюджетний механізм, О. Гордей та Д. Василик виділяють такі його складові елементи:
бюджетне планування та прогнозування (розрахунок показників доходів, витрат, розроблення бюджету Пенсійного фонду, розроблення соціального бюджету);
бюджетні норми та нормативи (ставка заробітної плати, розміри пенсій, розміри стипендій, розміри витрат на харчування та медикаменти);
бюджетний контроль (попередній, поточний та кінцевий);
міжбюджетні розрахунки (розрахунок основних міжбюджетних показників, міжбюджетні трансферти, бюджетні позики, визначення фінансового нормативу бюджетної забезпеченості);
бюджетне регулювання (бюджетні санкції та стимули, пільгова політика, госпрозрахункова діяльність бюджетних установ, адресне забезпечення соціальними гарантіями);
бюджетне законодавство;
управління бюджетними коштами.
Науковець Богачова О. вивчаючи бюджетний механізм регулювання розвитку депресивних та відсталих регіонів виділяє нормативно-розрахункові методи, до яких входять різні види трансфертів та особливі бюджетні режими [16 с.111-117], однак таке розуміння бюджетного механізму є досить обмеженим і вузьким, хоча і варто погодитись, що міжбюджетні трансферти є одним з найдієвіших інструментів бюджетного регулювання економічного розвитку території [15 с.100-110] .
Як стверджує С.М. Батіщева, виваженість та адекватність бюджетної політики ґрунтуються на побудові дієвого й ефективного бюджетного механізму, котрий є складовою фінансового механізму держави. С.М. Батіщева дає визначення бюджетного механізму як системи форм, методів, важелів та інструментів організації бюджетних відносин для забезпечення соціально-економічного розвитку [7, с.11]. У структурі самого бюджетного механізму виділяють окремі підкомпоненти, такі як механізм мобілізації доходів, механізм витрачання бюджетних коштів, механізм управління бюджетним дефіцитом та боргом, механізм перерозподілу ресурсів трансфертним методом. Зазначимо, що всі згадані складові працюють не окремо одна від одної, а у тісному взаємозв’язку, і від дієвості та ефективності кожного компонента залежить ефективність бюджетного механізму загалом, на державному та регіональному рівнях.
Отже, узагальнюючи вищесказане, можна визначити, що бюджетний механізм – це сукупність способів і форм організації бюджетних відносин, що використовує суспільство з метою вирішення соціально-економічних проблем розвитку країни.
У бюджетному механізмі є низка важелів та інструментів, за допомогою яких органи державної влади виконують розподільні та перерозподільні функції, власне реалізують бюджетну політику. Ці важелі можна умовно систематизувати як підсистеми бюджетного механізму. Кожній такій підсистемі притаманні свої функціональні особливості, але, незважаючи на відносну самостійність, вони функціонують як одне ціле.
У межах бюджетного механізму як елемента реалізації бюджетної політики можна виділити такі складові:
механізм управління бюджетним процесом та бюджетними відносинами;
механізм формування бюджетних ресурсів;
механізм розподілу бюджетних ресурсів;
механізм використання бюджетних ресурсів;
механізм контролю та аналізу використання бюджетних ресурсів.
Детально вивчаючи кожну з підсистем функціонування бюджетного механізму, варто зазначити, що механізм управління бюджетним процесом і бюджетними відносинами, а саме важелі його реалізації та забезпечення, відіграють важливу роль у процесі ефективного функціонування всього бюджетного механізму (рис. 1.3).
Механізм формування бюджетних ресурсів, як друга підсистема бюджетного механізму, відіграє важливу роль в умовах трансформації економічної системи держави та забезпечення виконання нею соціальних функцій у контексті активізації використання фінансового потенціалу території. Від того, наскільки ефективно функціонуватимуть адміністративні, економічні важелі цього механізму, залежить вирішення актуальних проблем економічного розвитку під час прийняття відповідних управлінських рішень.
Як випливає з рис. 1.4, основними методами формування бюджетних ресурсів є обов’язкова та добровільна мобілізація грошових коштів. Провідна роль відводиться обов’язковій мобілізації грошових коштів, яка через податки, збори та обов’язкові платежі здійснює безвідплатне вилучення частини грошових коштів у суб’єктів господарювання та населення на користь держави.
Рис. 1.3. Механізм управління бюджетним процесом у взаємозв'язку з фінансовим потенціалом та урахуванням прийнятих управлінських рішень
Щодо методів добровільної мобілізації грошових коштів, то до них належать лотереї, випуск державних облігацій, інших цінних паперів та добровільних внесків громадян.
Ефективність використання методів механізму формування бюджетних ресурсів значною мірою залежить від якісних характеристик адміністративних та економічних важелів цього механізму, які покликані нормативно забезпечити та економічно обґрунтувати використання того чи іншого методу мобілізації фінансових ресурсів.
Розподіл бюджетних ресурсів розпочинається з розподілу видатків. Оскільки бюджет є фінансовою базою держави, то розмежування видатків основане на визначенні меж функцій між окремими ланками державного апарату.
Рис. 1.4. Механізм формування бюджетних ресурсів у взаємозв'язку з фінансовим потенціалом території та урахуванням прийнятих управлінських рішень
Розподіл доходів є похідним від розподілу видатків та має здійснюватись на таких принципах:
податки не повинні легко експортуватися поза межі території, на якій їх справляють;
база оподаткування повинна бути порівняно рівномірно розподілена між регіонами;
база оподаткування має бути достатньо великою, для того щоб задовольняти видаткові потреби бюджету певної території;
податки не повинні створювати істотних економічних викривлень;
адміністрування податків повинне бути економічним та простим.
Таблиця 1.2
Механізм розподілу бюджетних ресурсів
Інструментарій розподілу видатків бюджету |
||
1 |
2 |
3 |
Форма розподілу |
Законодавча основа |
Економічні важелі |
Міжбюджетний розподіл видатків |
Порядок розмежування видатків між бюджетами |
Групи розмежування видатків за принципом субсидіарності; Передбачені видатки бюджету (поточні видатки та видатки розвитку) |
Бюджетне фінансування |
Порядок та умови надання та використання коштів |
Кошторисне фінансування Державні інвестиції Цільові позики з бюджету державним підприємствам Державні дотації підприємствам та установам |
Бюджетне резервування |
Порядок формування резервного фонду Кабінету Міністрів України і резервних фондів місцевих рад |
Непередбачені загальнодержавні резервні видатки Резервні місцеві видатки |
Бюджетне регулювання |
Порядок нормування видатків бюджетних установ |
Нормативи бюджетного забезпечення: обов’язкові норми видатків; розрахункові норми видатків |
Інструментарій розподілу доходів бюджету |
||
Міжбюджетний розподіл доходів |
Порядок розмежування доходів між бюджетами |
Закріплені доходи за різними рівнями бюджетів |
Бюджетне регулювання доходів |
Порядок регулювання доходів місцевих бюджетів |
Регулювання доходи місцевих бюджетів на основі: відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків; міжбюджетних трансфертів. |
Міжбюджетний перерозподіл грошових коштів |
Порядок перерозподілу внутрішніх бюджетних потоків |
Вилучені кошти бюджетного надлишку Бюджетні позички та покриття касових розривів, взаємні розрахунки між бюджетами |
Наступною ланкою бюджетного механізму є механізм використання бюджетних ресурсів (рис. 1.5). Механізм використання бюджетних ресурсів реалізується в процесі виконання бюджету. Зазначимо, що бюджет виконується на підставі законодавства та нормативно-правових актів про бюджет на відповідний бюджетний період та відповідно до розпису доходів і видатків бюджету.
Рис. 1.5. Механізм використання бюджетних ресурсів у взаємозв'язку з фінансовим потенціалом території та з урахуванням прийнятих управлінських рішень
Розроблення та реалізація бюджетної політики неможливі без проведення систематичного аналізу та контролю на всіх стадіях розроблення та реалізації бюджетної політики. З цією метою в межах бюджетного механізму існує окрема ланка – це механізм контролю та аналізу використання бюджетних ресурсів, який, своєю чергою реалізується у вигляді бюджетного моніторингу.
Бюджетний моніторинг – цільове безперервне спостереження та аналіз реалізації бюджетної політики в країні, що здійснюється на основі методів бюджетного обліку та бюджетної статистики з метою бюджетного прогнозування та планування.
Основою ефективного функціонування бюджетного механізму є досягнення раціонального балансу між власними коштами органів місцевого самоврядування і трансфертами, наданими з державного бюджету. Такий баланс повинен нівелювати бажання місцевих органів влади перебувати на утриманні державного бюджету і посилити економічну зацікавленість у розвитку території. Сьогодні частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів неприйнятна для досягнення такого балансу, оскільки не сприяє місцевій економічній ініціативності.
У складі фінансової політики держави наступним елементом її реалізації є податковий механізм, який тісно переплітається з бюджетним механізмом.
Регуляторний потенціал податкового механізму порівняно з бюджетним значно більший, що зумовлено економічною природою податків. Податки є специфічним явищем: з одного боку, це джерело наповнення бюджету, а з іншого – дієвий спосіб впливу на різноманітні економічні процеси.
Отже, підсумовуючи зазначене можна зробити висновок, що, належний рівень функціонування бюджетно-податкового механізму забезпечується ефективним функціонуванням всіх його структурних елементів, важелів, форм, методів та інструментів, які використовують органи державної влади на національному та регіональному рівнях.
Тому в умовах економічної трансформації, коли актуальне питання забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування, бюджетно-податкова політика повинна спрямовуватись на те щоб органи місцевого самоврядування отримали належний обсягом фінансових ресурсів завдяки удосконаленню бюджетно-податкового механізму формування фінансового потенціалу території.
Сучасний стан економічного розвитку свідчить про те, що необхідно знизити рівень централізації фінансових ресурсів і перерозподілити їх на користь адміністративно-територіальних одиниць, використовуючи механізм бюджетно-податкового регулювання.
Визначенню місця та значення бюджетно-податкового регулювання у процесі формування фінансового потенціалу території в умовах обмеженості фінансових ресурсів приділимо увагу в наступному параграфі цього дослідження.