Коррупция как социальная и этическая проблема
Тема коррупции в последнее время постоянно обсуждается в средствах массовой информации, о ней говорят на всех этажах власти и управления. По уровню коррумпированности чиновников и "ангажированности" политиков Россия находится сегодня в десятке самых неблагоприятных стран мира.
Всем известно, насколько велика общественная опасность коррупции (рис. 7.1). По своим экономическим, социальным и политическим последствиям она может представлять реальную угрозу национальной безопасности государства, поскольку не только сопровождается огромными экономическими потерями для страны, подрывает эффективность всех видов правительственных решений и программ, но и существенно увеличивает и закрепляет имущественное неравенство, уменьшает доверие граждан к власти, разлагающе влияет на все стороны жизни общества, в том числе и на нравственное здоровье общества. По данным экспертов, только суммарные экономические потери от коррупции сегодня в России могут составить от 10 до 20 млрд долл. в год.
Рис. 7.1. Коррупция как социальная и этическая проблема
• Коррупция (от лат. corrumpere – растлевать) – термин, обычно обозначающий использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам.
Однако важны, как известно, не события, а явления. Важно не констатировать и даже не описать само событие, а познать истинную природу явления, выявить причины и условия, его порождающие. Но именно здесь среди ученых и практиков наблюдается значительное расхождение во мнениях. Существование коррупции признается всеми, но дальше единства в констатации данного факта дело не идет. Ни уровень коррупции в различных странах, ни ее значение не оцениваются учеными одинаково. Зачастую то, что воспринимается как коррупция в одной стране, не воспринимается как таковая в другой. Такое положение объясняется, во-первых, сложностью изучения коррупции как социального и этического явления; во-вторых, множественностью ее проявлений.
По мнению представителей неолиберализма, коррупция является одним из последствий существования теневого рынка в условиях чрезмерного вмешательства государства в экономику. Чем активнее государство вмешивается в экономику, чем больше оно устанавливает законов и норм, тем шире становится влияние бюрократии, а значит, повышается опасность развития "параллельных процедур" и "рынков", в которых осуществляются действия, не охваченные законом. С этой точки зрения, коррупция во многих современных странах возникает как некое функциональное противоядие чрезмерной регламентированности и обюрокраченности. Для доказательства этого тезиса обычно указывают на процессы, происходящие в бывших социалистических странах, правительства которых в ходе формирования рыночных экономических систем в некоторой степени придали легитимность теневому рынку, в противовес прежнему государственному вмешательству. Все это не могло не привести, особенно с учетом преобладания в правительствах групп, больше заинтересованных в своем личном, а не общественном благосостоянии, к возникновению мощного "черного рынка" государственных регуляторов (разрешений, лицензий и т.д.). Поэтому единственным выходом, позволяющим уменьшить размах коррупции в государстве, сторонники неолиберального подхода считают утверждение подлинного рынка, возвращение к принципам политического соперничества, экономической и социальной конкуренции.
С таким подходом не согласны те, кто именно в дерегулировании усматривает основную причину развития коррупции. С их точки зрения, в последнее время происходит размывание общественной этики, что в определяющей степени обусловлено утратой государством своего легитимного статуса представителя всеобщих интересов, эрозией общих ценностей в условиях господства частных интересов и погони за прибылью. Чрезмерный акцент на рыночных ценностях подрывает ценности государственной сферы, усиливает сомнение в значимости и эффективности действий государственных институтов, что, в свою очередь, помогает размыванию границ между частными и коллективными интересами, между государственной и частной сферами. В результате падает "моральная цена" коррупции: коррупция "в верхах" делает обычной практикой коррупцию на более низких уровнях и наоборот.
Серьезные расхождения существуют и в отношении понимания самого понятия "коррупция". В общепринятом смысле слова коррупция понимается как продажность общественных и политических деятелей, работников управленческих органов. В более узком "прикладном" значении – как злоупотребление служебным положением, непосредственное использование должностным лицом прав и полномочий в целях личного обогащения.
В принятом Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций (ООН) Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка понятие коррупции определено как совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение, всякий раз, когда имеет место действие или бездействие.
Споры вызывает прежде всего вопрос о том, нужно ли ограничиваться только юридическим определением коррупции или для ее осмысления и преодоления требуется более широкий социологический подход.
Преимущество чисто юридического определения коррупции заключается в том, что закон устанавливает четкие границы дозволенного и недозволенного, четко определяет, какие деяния подпадают под определение коррупции, устанавливает, что разрешено и что запрещено. Это позволяет частному лицу, политику, государственному или муниципальному служащему, особенно при отсутствии личной или коллективной этики, без больших колебаний или неуверенности определять для себя приемлемую линию поведения. Однако такой, строго говоря, позитивистский, юридический подход к определению коррупции порождает, как отмечает профессор парижского Института политических исследований И. Мени, две проблемы: одну чисто юридическую и другую – этическую.
• Уголовный кодекс РФ предусматривает два вида преступлений, связанных со взяточничеством: получение взятки (ст. 290) и дача взятки (ст. 291). Санкции предусматриваются как для тех, кто получает взятку (взяткополучатель), так и для тех, кто ее дает (взяткодатель).
Первая проблема связана с неточностью в самих законах. Нередко коррупцией называют то, что ею не является, и напротив, иногда явления, тесно связанные с коррупцией, не считаются уголовными правонарушениями. Так, например, с точки зрения уголовного права основанием для применения уголовных мер являются такие взаимоотношения "взяткодателя" (частного лица) с "взяткополучателем" (государственным служащим), когда первый из них пытается убедить второго нарушить свои служебные обязанности, чтобы помочь взяткодателю добиться своих целей. В то же время, как пишет И. Мени, наблюдения показывают, что сегодня все чаще эти взаимоотношения приобретают обратный характер. Предложение о взятке все чаще поступает не от предполагаемого взяткодателя, а от лица, которое по уголовному кодексу считается "пассивной" стороной (от взяткополучателя, политика или государственного служащего).
По мнению И. Мени, коррупцию следует рассматривать как своего рода параллельный механизм обмена, как "подпольный обмен" между двумя рынками – политическим (и/или административным) и экономическим (социальным). В этом своем значении коррупция нередко приобретает почти официальный статус, вытесняя рыночные механизмы или государственные процедуры, связанные с распределением благ и ресурсов. Существование такого обмена позволяет определенным людям получать от пего выгоды, исключаемые конкуренцией или применением жестких стандартов. Этот обмен всегда происходит в скрытой форме, так как нарушает общепринятые нормы закона и этики и приносит общие интересы в жертву частным (личным, корпоративным, групповым). Коррупционные действия возникают при соприкосновении частной и государственных сфер, в особенности в таких секторах, где государственное должностное лицо, принимающее решения, не сдерживается правилами, детально определяющими каждый его шаг. При отсутствии прозрачности и конкуренции действия, которые открывают участникам рынка доступ к общественным (государственным) ресурсам (контрактам, финансам, решениям) в привилегированной форме, могут обеспечить немедленно или в будущем коррумпированным должностным лицам материальные блага для них самих или для организации, в которой они служат. В государстве с преобладанием демократических законов у коррупции будет меньше шансов. И напротив, коррупция будет иметь место всегда, когда у лица, принимающего решения (государственного служащего или политика), есть определенная свобода маневра, будь то при оценке физического состояния лица, претендующего на повышение пенсии, при выборе "наилучшего контракта" или при принятии решений по размещению инвестиций.
Более существенным, однако, является то, что исключительно юридический подход не может дать полную и точную картину всего, что связано с проблемой коррупции, поскольку часто недооценивает значение этических принципов и ценностей, которые, в сущности, и лежат в основе репрессивных мер. Коррупцию нельзя свести к простому правонарушению, вроде нарушения правил дорожного движения или мелкой кражи. Здесь особенно важна этическая сторона дела. В конечном счете коррупция представляет собой попрание тех ценностей, которые лежат в основе демократической политико-административной системы: разграничение частных и государственных интересов, равенство граждан, прозрачность совершаемых действий и т.д. И наоборот, когда внимание сосредоточивается только на юридической стороне дела, то упускается из вида обоснование и цель репрессивных мер. При таком подходе вполне возможна ситуация, когда осуждается личная коррупция и в то же время оправдываются коррупционные действия, которые, как считается, работают на благо общества, способствуют продвижению реформ или вызваны стремлением помочь политическим партиям, играющим существенную роль в развитии демократического процесса.
Опыт большинства стран мира свидетельствует о том, что традиционные попытки победить или ограничить коррупцию только с помощью жестких правоохранительных мер не дают удовлетворительных результатов. По мнению многих ученых, такое положение дел объясняется тем, что коррупция реализуется в сфере действия сверхактивных факторов мотивации поведения человека – богатства и власти. По мнению некоторых исследователей, происходящий в коррупционной системе саморегулируемый обмен материальными ресурсами и информацией (управленческими решениями) наделяет эту систему способностью к самоорганизации и, следовательно, к устойчивому самосохранению. К тому же сами официальные запреты и санкции чаще всего являются предметом купли-продажи и, чем они строже, тем выше их цена. Такое положение дел заставляет многих говорить о бесполезности борьбы с коррупцией и даже о признании ее неизбежным явлением и легализации некоторых форм коррупционных отношений.
Все вышеизложенное подводит ученых и специалистов к необходимости рассмотрения коррупции как сложного общественного явления, развитие которого является одновременно и следствием, и причиной утраты обществом каких-то базовых факторов продуктивной социальной самоорганизации в том числе и в первую очередь нравственных регуляторов социальных процессов. Ученые обращают внимание на факт особенно активного развития коррупции в условиях системных политических и социально-экономических кризисов, когда общество переживает состояние морального вакуума и дезорганизации, которые всегда являлись питательной почвой для коррупции, сдерживавшей формирование конструктивных регуляторов и тем самым еще больше усугублявшей кризисные процессы.
Коррупция в органах государственной власти и управлении – явление, как уже говорилось, интернациональное, свойственное всем странам. Ни одно государство не может быть застраховано от коррупции уже потому, что она непосредственно связана с властью и порождается властью, обладание которой всегда сопряжено с опасностью злоупотреблений, с желанием воспользоваться служебным положением для извлечения личной выгоды. Однако если абсолютная победа над коррупцией в принципе невозможна, то ее масштабы и динамика, ее специфика во многом зависят от общих политических, социальных и экономических проблем страны и общества, без понимания и учета которых нельзя серьезно говорить о возможных путях борьбы с ней с целью ее ограничения.
Коррупция в России, как и в других странах, имеет свою историю, свои специфические условия и свои истоки. Ее возникновение и широкое распространение тесно связаны с традиционной для России огромной ролью государства в жизни общества (этатизм), которая всегда отличала ее от европейских стран, придавала государственному управлению по преимуществу бюрократический характер и, как следствие, вела к хроническому беззаконию. На протяжении веков российские чиновники вследствие ставшего традиционным отождествления бюрократического аппарата и государства не делали различия между частной и казенной собственностью. Они привыкли смотреть на государственное добро как на свое "кровное", примерять "государственный костюм" как свой личный, что неизбежно порождало различные формы мздоимства, взятки и коррупцию. С другой стороны, в условиях отсутствия контроля со стороны гражданского общества практически на всем протяжении существования монархии чиновники были единственными исполнителями и толкователями законов, принимая щедрые подарки от многочисленных просителей и искателей.
Не увенчалась успехом и историческая попытка изменить ситуацию, сделанная большевиками, громогласно заявившими о продажности старого режима и шедшими к власти под лозунгом "антибюрократической революции". При новом советском режиме коррупция и взяточничество в системе государственной службы не только не исчезли, но, напротив, приобрели невиданный общегосударственный масштаб. Помимо государственной монополии, неизмеримо расширившей по сравнению с прошлым сферу деятельности государственного аппарата и усилившей зависимость рядового обывателя от чиновников, немаловажными причинами роста коррупции в советской административной среде стали также режим секретности и закрытость новой правящей элиты, господство в новой системе
классового интереса над нравом, позволявшее творить произвол от имени "передового авангарда", и многое другое. Имея прямой доступ к ограниченным в условиях советской России материальным и духовным благам, советская бюрократия использовала "монополию на дефицит" (как основу советской хозяйственной системы) в качестве важнейшего средства контроля над обществом и извлечения личной вы годы.
Такое положение дел в системе власти и управления в нашем недавнем прошлом не могло не повлиять на состояние и масштабы коррупции в современной России. Как отмечают специалисты, главной проблемой борьбы с коррупцией сегодня остаются трудности преодоления наследия тоталитарного режима и прежде всего медленный отход от закрытости и неподконтрольности власти. К сказанному следует добавить и резкое падение в постперестроечные годы уровня развития экономики страны, распад идеологических скреп общества, стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой, неукорененность демократических политических традиций, а также ряд социально-психологических факторов, связанных с ощущением нестабильности у населения в целом и у государственных служащих, в частности. Так, неуверенность многих руководителей государственных органов в сохранении занимаемых должностей побуждает их использовать имеющиеся должностные возможности для обеспечения своего будущего вне государственных структур. Все это серьезно влияет на уровень коррупции в современной России, препятствует борьбе с этим социальным явлением.
По мнению большинства экспертов, для того чтобы успешно бороться с коррупцией, необходим комплексный подход, разработка целой системы мер, противокоррупционной стратегии государства. Ее основными составляющими должны стать:
• совершенствование законодательства и укрепление правоохранительной системы;
• ограничение монопольной власти должностных лиц в рамках существующей политической и бюрократической структуры;
• снижение роли правительства (государства) в экономике;
• социальная ориентация политики и государственной службы;
• укрепление независимых контрольных структур (Счетная палата, институт Уполномоченного по правам человека) и контроля со стороны институтов гражданского общества;
• восстановление и развитие в обществе базовых регуляторов социальных процессов (культура, традиции, нравственные ценности).
Другим не менее важным принципом борьбы с коррупцией должно стать ясное осознание того, что коррупцию как социальное явление истребить полностью невозможно и что ни один закон ни в одном государстве не остановил коррупцию. Именно на этом понимании должна строиться антикоррупционная политика государства. Такое понимание позволит: а) рассматривать борьбу с коррупцией не как очередную кампанию, а как обязательную составляющую общегосударственной политики; б) бороться не только с проявлениями коррупции, а в первую очередь против условий, порождающих факты коррупции.
Последнее положение особенно важно, если учесть весь предыдущий печальный опыт борьбы с коррупцией государственного аппарата в нашей стране, когда власти либо вообще отрицали понятие "коррупция" (заменяя его понятиями "взяточничество", "злоупотребление служебным положением" и т.д.), либо не в состоянии были устранить сами причины, порождавшие коррупцию, поскольку они по большей части коренилась в самих условиях существования системы. Так, советская политика отрицания рынка привела лишь к усилению коррупции как организатора теневой экономики, лишний раз доказав, что против законов развития общества бороться бессмысленно.
Изучение мирового опыта позволяет привести положительные примеры стран, которые если не победили коррупцию окончательно, то добились на этом пути значительных и убедительных успехов. К их числу относятся государства, как с англосаксонской, так и континентальной правовыми системами – США, Канада, Великобритания, Германия, Сингапур и др.
В последние годы в Российской Федерации был реализован ряд мер по созданию целостной системы антикоррупционного регулирования сферы государственной и муниципальной службы. В течение 2008–2009 гг. на федеральном уровне были приняты базовый антикоррупционный закон, антикоррупционные статьи в несколько законов, в том числе регулирующих государственную службу, пакеты указов Президента РФ, ряд нормативных актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.
В Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-Φ3 "О противодействии коррупции" были закреплены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, предусмотрены способы минимизации и/или ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В ст. 6 данного Закона, определяющей основные меры по профилактике коррупции, сформулированы положения запретительно-ограничительного характера в отношении государственной службы. В частности, указывается на необходимость предъявления квалификационных требований к государственным (муниципальным) служащим, устанавливаются основания для применения мер юридической ответственности вплоть до увольнения за непредставление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
В развитие Закона были приняты несколько указов Президента РФ, в частности, от 18.05.2009 № 557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей"; № 558 "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"; № 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"; № 560 "О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"; № 561 "Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей, на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования".
Понимание борьбы с коррупцией как борьбы не столько с ее проявлениями, сколько с условиями, ее порождающими, выдвигает на первый план решение таких задач, как организация борьбы с коррупцией на всех ее уровнях; сужение поля условий и обстоятельств, благоприятствующих коррупции; влияние на мотивы коррупционного поведения; создание атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях и др.
В ряду связанных с этим неотложных мер специалисты называют: жесткий контроль зон коррупционного риска в государственных и муниципальных органах (службы приватизации, таможни, налоговые и правоохранительные органы и т.д.); гласность в сфере борьбы с коррупцией; социальную защиту государственных и муниципальных служащих; структурную стабилизацию государственной и муниципальной службы на основе отказа от непрерывных структурных преобразований.
Одним из важнейших условий ограничения коррупции в России может и должно стать повышение престижа государственной и муниципальной службы, что невозможно без формирования новой профессиональной этики в государственной и муниципальной службе, которая позволила бы оздоровить моральную обстановку в сфере государственной и муниципальной власти и управления и уменьшить вероятность совершения коррупционных действий.
онфликты интересов на государственной и муниципальной службе и механизм их урегулирования Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе следует рассматривать прежде всего как конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами должностного лица государственной и муниципальной власти, при котором его частные интересы (вытекающие из положения должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им его официальных обязанностей или функций. Конфликты интересов обычно делятся на две категории: а) денежные интересы, включающие действительную и потенциальную финансовую выгоду (например, должностное лицо или член его или ее семьи владеет собственностью, имеет акции или должность в компании, которая участвует в тендере на государственный контракт. При этом прибыль может состоять в повышении ценности собственности в результате принятого благоприятного решения или выбора определенного участника тендера на работу по государственному контракту); б) неденежные интересы, не имеющие финансовой составляющей (например, городской плановик совета, имеющий ребенка, посещающего местное дошкольное учебное заведение, рассматривает на добровольных началах планы о каких бы то ни было расширениях этой школы. В этом случае он имеет личный интерес в утверждении соответствующих планов, что может повлиять на беспристрастную оценку заявления). В научной литературе, практических рекомендациях по административной этике и служебному поведению должностных лиц выделяют следующие основные сферы конфликта интересов в системе государственной гражданской и муниципальной службы: • конфликт интересов, связанный с коммерческой и предпринимательской деятельностью (проявляется в случае, если государственный гражданский или муниципальный служащий сам либо через доверенных лиц, а также лица, связанные интересами с государственным гражданским или муниципальным служащим, осуществляют коммерческую и предпринимательскую деятельность в сфере, находящейся в сфере регулирования, осуществляемой непосредственно государственным гражданским или муниципальным служащим либо органом, где он служит); • конфликт интересов, связанный с управлением государственной и муниципальной собственностью (может проявляться в форме использования управляемой собственности или доходов от ее использования в личных интересах служащего либо в интересах связанных с ним лиц); • конфликт интересов, связанный с приватизацией государственного и муниципального имущества (может проявиться при участии в процессе приватизации на стороне приобретателя приватизируемого государственного или муниципального имущества лиц, связанных с государственным гражданским или муниципальным служащим. Чаще всего его выражением является использование должностного положения для создания неравных условий для участников процесса приватизации); • конфликт интересов при осуществлении тендеров, конкурсов, торгов, закупок (может проявиться при участии в указанных процедурах в качестве потенциальных подрядчиков лиц, связанных с государственным гражданским или муниципальным служащим); • конфликт политических интересов (может проявиться при связи государственного гражданского или муниципального служащего с определенными политическими объединениями, включая членство в таких объединениях и их руководящих органах, или зарубежными государствами или организациями); • конфликт интересов при поступлении на государственную и муниципальную службу и при продвижении по службе (может проявиться в предвзятом отношении к поступающему на государственную или муниципальную службу или продвигаемому по службе в силу личных связей или личной неприязни); • конфликт интересов при оставлении государственной и муниципальной службы (может проявиться при переходе государственного гражданского или муниципального служащего на работу в организации, непосредственно зависевшие от решений, принимавшихся им в рамках своих должностных (служебных) обязанностей, или в организации, аффилированные с такими организациями). К возможным негативным последствиям конфликта интересов принято относить: 1) нарушение конституционных прав граждан; 2) причинение ущерба престижу государства, государственной и муниципальной службы и конкретного государственного или муниципального органа; 3) причинение имущественного ущерба государству (в том числе в виде упущенной выгоды); 4) причинение имущественного ущерба третьим лицам, в том числе в результате создания односторонних преимуществ, нарушения равных условий конкуренции или доступа к государственным услугам. В связи с этим очень важно знание принятых в мировой практике стратегий, направленных на предотвращение возникающих конфликтов интересов и помогающих разрешить уже имеющиеся конфликты. В целом они представлены в виде трех связанных между собой управленческих процедур: 1) выявление потенциального конфликта интересов (определение ситуаций, способных породить потенциальные конфликты интересов); 2) предупреждение возникновения конфликта интересов (выяснение, заявляют ли сотрудники о конфликтах); 3) предотвращение негативных последствий конфликта интересов (решение, как погасить уже имеющиеся конфликты). Как показывает анализ содержания этических кодексов государственной и муниципальной службы, принятых в западных странах, основное внимание в них уделяется детально разработанным мерам по предотвращению конфликтов интересов, разъяснению того, какие виды деятельности государственных и муниципальных чиновников подпадают под положение о конфликте интересов, изложению правил подачи финансовых деклараций, регистрации лоббистов и регулирования лоббистской деятельности. Выдвижение на первый план указанных проблем в этическом законодательстве большинства стран не случайно. Основная функция административной этики – задать государственной и муниципальной службе верное направление деятельности, ориентировать ее на нравственно должное. Высшая же нравственная цель государственной и муниципальной службы и особенность морали государственного и муниципального служащего состоят, как уже отмечалось, в абсолютном следовании чиновниками общественному интересу в процессе исполнения их служебного долга. Именно поэтому при разработке этических кодексов государственных и муниципальных служащих важно не забывать, что их основное предназначение – создание такой обстановки в системе государственной и муниципальной власти, при которой государственные чиновники, политики и служащие муниципальных органов руководствовались бы в своих действиях общественными, а не частными ин тересами. Кодексы поведения государственных и муниципальных должностных лиц (законы об общественной этике) обычно содержат: 1) нормы поведения, регулирующие положения о конфликте интересов; 2) план составления финансовой декларации для определенных категорий служащих, выборных должностных лиц; 3) план составления декларации для лоббистов и регулирование их деятельности; 4) процедуры предоставления консультативных заключений; 5) положения о принуждении и наказаниях; 6) сведения о юрисдикции Комиссии по этике или Комиссии по служебному поведению. Основная составляющая всех этих норм – нацеленность на предотвращение конфликтов интересов и создание на этой основе действенного антикоррупционного механизма в системе государственной власти, государственной и муниципальной службы. В отличие от статей уголовных кодексов, применение которых возможно только в случае, когда возникают последствия уголовно наказуемого действия, указанные меры направлены на предотвращение самих этих действий. Так, особенно в современной российской действительности, нередки случаи, когда высокопоставленный государственный чиновник управляет отраслью, в которой находится предприятие, держателем акций или владельцем которого он является. Нетрудно предположить, что указанное предприятие наверняка будет пользоваться теми или иными преимуществами (выигрывать тендеры, получать субсидии, пользоваться льготами), которые попытается обеспечить ему этот государственный чиновник, используя свое служебное положение. Поэтому очень важно создать такой механизм, который исключал бы саму возможность совершения подобных противоправных действий, предусмотреть такие этические нормы и требования, чтобы должностные лица и государственные чины не попадали в ситуацию конфликта интересов (например, не связывали бы себя с теми предприятиями, в отношении которых они принимают решения). Для предотвращения возможности совершения таких действий необходимо прежде всего чтобы должностные лица, занимающие ту или иную государственную или муниципальную должность, заявляли о возможном конфликте интересов. С этой целью предлагалось, например (в российском парламенте эту идею в свое время активно проводила фракция Союза правых сил), чтобы должностные лица и служащие ежегодно заполняли специальную декларацию о конфликте интересов, в которой они должны были ответить на вопросы о том, порождает ли их деятельность конфликт интересов, существуют ли в сфере их деятельности области, связанные с их собственными интересами, принимают ли они решения, которые дают преимущества лицам и предприятиям, с которыми они связаны. В случае положительного ответа на эти вопросы, должностное лицо должно было либо принять необходимые меры для урегулирования возможного конфликта интересов (например, продать акции предприятия, в котором у него есть интересы), либо уйти с должности. Непредставление указанной декларации предполагало увольнение с должности. РАЗМЫШЛЯЕМ САМОСТОЯТЕЛЬНО Прочитайте фрагмент Указа Президента РФ от 12.08.2002 № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" и ответьте на вопросы по тексту. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ служебного поведения государственных служащих 1. Настоящие общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей. 2. Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван: исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих; осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа; не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций; исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей; соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих; соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений; соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций; проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; при угрозе возникновения конфликта интересов – ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, – сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов. 3. Государственный служащий, наделенный организационнораспорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван: принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений. 1. Исходя из текста Указа Президента РФ, дайте определение конфликта интересов. Определите, какие из приведенных положений данного акта прямо связаны с проблемой регулирования конфликта интересов на государственной службе. 2. Какие действия должен предпринять государственный служащий при угрозе возникновения конфликта интересов? 3. Приведите примеры конфликтов интересов из политической практики различных стран и современной России. Необходимой предпосылкой предупреждения конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе является определение перечня запретов на те действия, которые могут вызвать конфликт интересов, а также санкции за их нарушения. Наиболее детальную разработку мер по предупреждению конфликтов интересов и порядка их урегулирования содержат этические кодексы американской государственной службы. Так, в "Кратком изложении закона об общественной этике штата Мэриленд" в специальном разделе, посвященном вопросу о том, какие виды деятельности подпадают под положение о конфликте интересов, контролируемые Комиссией штата по этике, говорится. 1. Служащий или должностное лицо не может участвовать в качестве служащего или должностного лица в деле, в котором он, его родственники или субъекты, связанные с ним, имеют доход. 2. Служащий или должностное лицо не может участвовать в деле, которое включает в качестве одной из сторон субъект бизнеса, с которым он или его родственники имеют служебные, договорные или кредиторские взаимоотношения. 3. Служащему или должностному лицу нельзя иметь финансовую выгоду от субъекта или быть принятым на работу субъектом, подчиненным руководству этого служащего (должностного лица) или органа, в состав которого входит служащий. 4. Служащему или должностному лицу нельзя иметь финансовую выгоду от субъекта или быть принятым на работу субъектом, который имеет контракт или договаривается о контракте с органом, в состав которого входит этот служащий. 5. Служащий или должностное лицо не может поддерживать отношения найма, которые могли бы повлиять на его беспристрастность и независимость суждений. 6. Служащий не может умышленно использовать престиж своей должности для личной выгоды или выгоды другого лица. 7. Служащий или должностное лицо, чьи обязанности заключаются в решении вопросов, относящихся к субъекту любого контракта со штатом, не может стать, будучи служащим штата, служащим стороны, заключающий контракт со штатом. 8. Служащий или должностное лицо не может содействовать или представлять сторону за разовое вознаграждение в любом деле, затрагивающем любой орган штата или политическое подразделение, не иначе как в судебном или ему подобном разбирательстве. Служащим судебной ветви власти воспрещается также представлять какую-либо сторону в суде или в органе судебной ветви власти. 9. Бывшее должностное лицо или служащий не может за вознаграждение содействовать или представлять кого-либо, кроме штата, в судебном деле, договоре или ином конкретном деле, затрагивающем штат, если в этом деле он принимал значительное участие в качестве должностного лица или служащего. 10. Должностному лицу или служащему нельзя домогаться какого-либо подарка. За некоторым исключением, должностному лицу или служащему нельзя осознанно прямо или косвенно принимать любой подарок от любого лица, о котором должностное лицо или служащий знает или имеет причину знать, что оно: а) имеет или пытается вести любого рода дела с его органом; б) вовлечено в деятельность, регулируемую или контролируемую его органом; в) имеет финансовые интересы, на которые вполне определенным образом данный служащий может существенно повлиять, или г) является лоббистом в отношении дел, входящих в служебную сферу полномочий данного служащего. 11. Должностное лицо или служащий не имеет права раскрывать или использовать в своих экономических интересах или интересах другого лица конфиденциальную информацию, полученную благодаря своему положению. Помимо перечня основных видов запретов на те действия, которые могут вызвать конфликт интересов, кодексы поведения и законы по этике государственных служащих содержат в качестве обязательного и такое требование, как подача государственными служащими и должностными лицами финансовой декларации. Суть этой декларации заключается в заполнении, обычно ежегодном, анкеты, в которой отражаются определенная деятельность или доходы, которые относятся к содержащимся в этическом кодексе или законе об этике положениям о конфликте интересов. Кроме основной своей цели – способствовать Комиссии по этике, персоналу государственных органов и общественности отслеживать возможные конфликты интересов, подача финансовой информации помогает руководителям учреждений и ведомств избегать непреднамеренного предоставления лицу такой работы, которая может привести это лицо к нарушению закона об этике. Заполняя анкету, должностное лицо или кандидат на должность знакомится с перечнем вопросов, на которые ему, возможно, потребуется обратить внимание по роду своего служебного положения, что также немаловажно. Наконец, подача финансовой декларации позволяет избирателям более объективно оценивать соответствие кандидатов той должности, на которую они претендуют. Какого рода информация включается в финансовые декларации? Согласно "Краткому изложению закона об общественной этике штата Мэриленд" Закон предписывает большинству служащих и должностных лиц включать в декларацию следующие основные статьи. 1. Имеющиеся вложения в недвижимость. 2. Имеющиеся вложения в корпорации и товарищества. 3. Имеющиеся вложения в неакционерные предприятия, делающие бизнес со штатом. 4. Подарки стоимостью свыше 25 долл., полученные от лиц, имеющих деловые отношения со штатом, регулируемых штатом или зарегистрированных в качестве лоббистов. 5. Занимаемые лицом или его ближайшими членами семьи (супруг и находящиеся на иждивении дети) должности служащих, руководителей, оплачиваемая окладом работа или участие в товариществах, в деловых предприятиях, которые ведут дела со штатом. 6. Долги самого лица или ближайших членов его семьи (исключая кредитные счета розничной торговли), неоплаченные любым лицам, делающим бизнес со штатом. 7. Фамилии и должности ближайших членов семьи, которые были наняты на работу штатом Мэриленд. 8. Наименование каждого места оплачиваемой работы и указание любого делового предприятия, единоличными или долевыми собственниками которого являлось само лицо или ближайшие члены его семьи и от которого был получен доход. Существуют общие правила, определяющие время представления финансовых деклараций. В большинстве случаев должностные лица и служащие подают декларации не позднее 30 апреля каждого календарного года. Вновь назначенные служащие или должностные лица подают декларации в течение 30 дней с момента их назначения. Важным условием, практикуемым во многих странах, является требование подачи служащими и должностными лицами, оставляющими свой пост, так называемой заключительной декларации. Как правило, эта декларация подается в течение 60 дней после завершения служащим или должностным лицом своей деятельности. Требование открытости и прозрачности государственной и муниципальной службы ставит вопрос о доступности финансовых деклараций служащих и должностных лиц для ознакомления общественности. В большинстве стран финансовые декларации доступны общественности для ознакомления при соблюдении двух следующих условий: 1) лицо, изучающее или снимающее копию с декларации, должно зарегистрировать в Комиссии по этике свою фамилию и домашний адрес одновременно с фамилией того, чья декларация изучается; 2) лицо, подавшее декларацию, имеет право по своему запросу получить сведения о фамилии и адресе любого лица, которое знакомится с его декларацией. В этическом законодательстве многих стран содержится требование декларирования лоббистской деятельности, согласно которому лица, расходующие денежные средства, или получающие вознаграждение для оказания влияния на законодательные действия, или делающие подарки для оказания влияния на управленческие действия, должны регистрироваться и отчитываться о своих затратах. Обычно информация о регистрации включает фамилию регистрируемого лица или регистрируемой организации, фамилию работодателя, если таковой имеется, и предмет будущей лоббистской деятельности. В отчеты о затратах включаются продукты и напитки для должностных лиц и служащих, вознаграждение, выплаченное лоббистам и их административно-хозяйственные расходы. Организации, занимающиеся главным образом лоббистской деятельностью, должны представлять отчет тех лиц или субъектов, которые обеспечивают не менее 5% дохода организации. В юрисдикцию Комиссий по этике входит применение санкций по отношению к тем, кто нарушает отмеченные требования. Так, в упоминаемом нами "Кратком изложении закона об общественной этике штата Мэриленд" говорится, что Комиссия, если решит, что нарушение Закона имело место, имеет право: 1) издать предписание о приостановке и прекращении противоправного действия; 2) объявить выговор; 3) рекомендовать уполномоченным органам вынести порицание, понизить в должности или наложить какое-либо другое дисциплинарное взыскание. Комиссия может также просить судебные инстанции: издать предписание о приостановке или прекращении противоправного действия; отменить некоторые служебные действия; наложить значительный штраф. Закон также конкретно определяет, какое его нарушение служащими может стать основанием для истечения срока найма, для наложения дисциплинарного взыскания или для приостановки выплаты жалованья. Если будет установлено, что лицо своевременно не подало финансовую декларацию, не зарегистрировалось в качестве лоббиста или не подало отчет о лоббистской деятельности, то оно может подвергнуться штрафу до 250 долл. Лицо, которое сознательно или преднамеренно нарушает положения Закона о лоббистской деятельности, подвергается к тому же и уголовному наказанию. Важной составляющей профилактики и предупреждения конфликтов интересов является оказание консультативной помощи служащим и должностным лицам, что также входит, как уже отмечалось ранее, в функции Комиссии по этике. Если должностное лицо или служащий считает, что действие, которое он намеревается совершить, может по-разному толковаться законом об этике, ему рекомендуют обратиться к персоналу Комиссии по этике. Если при этом требуется официальное письменное заключение, то служащий может запросить и его. Консультативное заключение может быть также запрошено должностным лицом или служащим относительно подчиненного ему должностного лица или служащего, оно может быть запрошено и лицами, не являющимися должностными лицами, служащими или лоббистами. Лицо, запрашивающее заключение, может попросить о конфиденциальности заключения. Поэтому очень важно, чтобы консультативные заключения были по возможности написаны таким образом, чтобы не допустить опознания личности – его объекта. |